Концепция развития прав требования на движимое имущество в Кыргызской Республике на период до 2025 года

Глава 1. Общая оценка текущей ситуации

В настоящее время система регистрации прав требования на движимое имущество в Кыргызской Республике находится в процессе развития.

В 2017 году проведена реформа правовой и институциональной основ в сфере регистрации прав требования на движимое имущество. Реформа была направлена на:

1) совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей кредитование под залоговое обеспечение и реструктуризацию задолженности;

2) разработку и внедрение интерактивной системы регистрации залогового обеспечения в режиме онлайн;

3) повышение информированности об изменениях в законодательстве и потенциала государственных служащих и заинтересованных лиц по использованию интерактивной системы регистрации.

В рамках реформы достигнуты следующие результаты:

- отменена обязательная государственная регистрация договора о залоге движимого имущества с внедрением добровольной регистрации прав требования на движимое имущество в электронной форме;

- внедрен институт приоритета зарегистрированного права требования на движимое имущество перед другими, не зарегистрированными правами требования на это имущество;

- создан Единый государственный реестр прав требования на движимое имущество (далее - ЕГРПТДИ);

- упрощена процедура регистрации прав требования на движимое имущество;

- предоставлена возможность финансово-кредитным организациям (далее - ФКО) и другим лицам самостоятельно осуществлять регистрацию прав требования на движимое имущество в ЕГРПТДИ, осуществлять поиск информации об имуществе, находящемся в залоге.

Вместе с тем необходимо отметить, что после проведения реформы произошло существенное снижение количества зарегистрированных прав требования на движимое имущество. Ранее количество зарегистрированных прав требования с каждым годом увеличивалось и достигло 56 тысяч в 2014 году, что было следствием обязательности регистрации. Данный показатель отражает реальное состояние и тенденцию развития кредитования под залог движимого имущества. После отмены обязательной регистрации данный показатель снизился до 3000 зарегистрированных прав требования в год.

Глава 2. Основные проблемы

По итогам анализа законодательства в сфере регистрации прав требования на движимое имущество, процедур регистрации, а также рекомендаций партнеров по развитию выявлен ряд основных проблем, препятствующих дальнейшему развитию системы прав требования на движимое имущество в Кыргызской Республике:

- отсутствие единого закона об обременении движимого имущества и противоречивость норм различных законов, регулирующих правоотношения в сфере прав требования на движимое имущество;

- функциональная ограниченность ЕГРПТДИ, который не охватывает все виды прав требования по движимому имуществу и ориентирован в основном на регистрацию обязательств, возникающих из договоров о залоге имущества;

- ограниченная способность кредиторов эффективно защищать свои права ввиду слабых механизмов взыскания, затягивающих сроки и повышающих стоимость обращения взыскания;

- несовершенство института приоритетности прав требования на движимое имущество;

- низкая заинтересованность ФКО в регистрации прав требования на движимое имущество в ЕГРПТДИ.

Для решения имеющихся проблем необходимо совершенствование законодательства, а также всей системы прав требования на движимое имущество и приведение ее в соответствие с современными требованиями и практиками, которые уже продолжительное время применяются в других странах.

Глава 3. Основные цели и направления

Основной целью Концепции является создание системы прав требования на движимое имущество, основанной на современной информационной системе регистрации всех видов обременений движимого имущества и законодательстве, способствующем повышению доступности кредитов под обеспечение движимого имущества.

Основными приоритетными направлениями Концепции являются:

1) совершенствование институциональных механизмов системы прав требования на движимое имущество;

2) развитие законодательной базы регулирования в сфере прав требования на движимое имущество;

3) повышение потенциала и информированности участников правоотношений и заинтересованных сторон.

Глава 4. Основные направления развития системы регистрации прав требования на движимое имущество

§ 4.1. Совершенствование институциональных механизмов системы прав требования на движимое имущество

В рамках данного направления необходимо достижение следующих задач:

1) развитие институциональных механизмов системы регистрации прав требования на движимое имущество;

2) модернизация ЕГРПТДИ.

Задача 4.1.1. Развитие институциональных механизмов системы регистрации

Институциональный механизм системы регистрации прав требования на движимое имущество включает:

1) уполномоченный государственный орган в области регистрации прав требования по исполнению обязательств (по договору) в отношении движимого имущества, исполняющий функции регистратора и реестродержателя (Министерство юстиции Кыргызской Республики);

2) ФКО (залогодержатели), являющиеся пользователями системы, имеющими права по регистрации прав требования на движимое имущество в ЕГРПТДИ.

В рамках модернизации и совершенствования системы регистрации требуется увеличение количества пользователей ЕГРПТДИ с расширением его функциональности, что потребует коренных изменений в институциональной и функциональной архитектуре системы регистрации для обеспечения ее эффективного функционирования, направленных на:

- расширение сферы действия ЕГРПТДИ с добавлением различных видов транзакций, видов имущества;

- вовлечение максимального количества пользователей, как со стороны ФКО, так и субъектов по другим видам обязательств в отношении движимого имущества (как частных, так и государственных);

- достижение лучшей функциональности системы регистрации;

- обеспечение оперативности и удобства процедур регистрации.

Развитие институциональной части системы регистрации возможно по одному из двух направлений.

В первом варианте передача функций уполномоченного государственного органа в области регистрации прав требования по исполнению обязательств (по договору) в отношении движимого имущества государственному органу, учреждению или государственному предприятию, обладающему более разветвленной инфраструктурой для регистрации и большими технологическими и техническими возможностями для устойчивого функционирования системы. Надзорные и регулирующие функции системы могут быть переданы Министерству юстиции Кыргызской Республики.

Во втором варианте Министерство юстиции Кыргызской Республики выступает в качестве администратора (реестродержателя) ЕГРПТДИ и регулятора системы прав требования на движимое имущества. При этом функция регистрации соответственно будет децентрализована и передана ФКО, которые являются непосредственными пользователями ЕГРПТДИ.

В обоих случаях за органом, который осуществляет функции администратора (реестродержателя) ЕГРПТДИ, остается ответственность за обеспечение:

- устойчивого, надежного и эффективного функционирования ЕГРПТДИ;

- сохранности содержащейся в ЕГРПТДИ информации;

- условий по безопасности системы и резервного копирования данных.

Институциональные преобразования системы прав требования на движимое имущество должны быть направлены на информационную интеграцию ЕГРПТДИ с электронными базами данных других государственных органов с целью достижения принципа "обременения в одном месте". Информация об обременении движимого имущества должна одновременно отображаться в других информационных системах для получения информации о наличии/снятии обременения движимого имущества заинтересованными лицами, государственными органами.

Первым шагом в этом направлении должна стать синхронизация информации о наличии/снятии обременения движимого имущества в ЕГРПТДИ и автоматизированной информационной системе "Регистр ТС" Министерства внутренних дел Кыргызской Республики в отношении автотранспортных средств.

Синхронизация/интеграция информационных систем позволит предоставлять наиболее достоверную и полную информацию пользователям и населению в отношении наличия обременения движимого имущества и снизит их финансовые и временные издержки на получение такой информации в других государственных органах.

Задача 4.1.2. Модернизация автоматизированной информационной системы регистрации

ЕГРПТДИ является основным источником информации о правах требования на движимое имущество. В рамках его модернизации необходимо добиться прозрачности и удобства для пользователей и лиц, обращающихся за получением информации о наличии обременения движимого имущества.

Основные функции ЕГРПТДИ:

1) уведомление третьих сторон о существовании обременения движимого имущества;

2) установление статуса приоритета зарегистрированного права требования на движимое имущество на основании даты регистрации.

Модернизация ЕГРПТДИ должна отвечать следующим требованиям:

1) формирование единого реестра всех видов обременений (залоги, другие виды обязательств) по всем видам движимого имущества, которые можно идентифицировать;

2) уведомительный характер регистрации обременений движимого имущества (без требования документов). Залогодержатель должен регистрировать только уведомление о наличии обременения, без регистрации договоров, в соответствии с которыми накладываются обременения. Уведомление должно содержать минимальное количество данных и сведений, достаточных для того, чтобы проинформировать третью сторону о наличии обременения на определенное движимое имущество. При этом уведомление не создает никаких прав, оно лишь служит объявлением о наличии прав требования к движимому имуществу (информирует об обременении). В ЕГРПТДИ должны быть доступны следующие виды уведомлений:

- о регистрации обременения;

- об изменении (внесение изменений в уведомление);

- о возражении против обременения;

- о прекращении действия обременения.

В ЕГРПТДИ необходимо обеспечить минимальное количество требований для регистрации уведомления (идентификация должника и кредитора, описание залога) без подтверждающих документов;

3) ЕГРПТДИ должен обеспечивать широкий и беспрепятственный доступ к сведениям об обременении движимого имущества, быструю регистрацию прав требования на движимое имущество, поиск и выдачу информации.

§ 4.2. Развитие законодательной базы регулирования в сфере прав требования на движимое имущество

В рамках данного направления необходимо достижение следующих задач:

1) внедрение функционального подхода, при котором движимое имущество используется в качестве обеспечения, имеет равный правовой статус независимо от формы и вида договора;

2) внедрение эффективных механизмов ускоренного рассмотрения требования кредиторов об обращении взыскания на предмет обеспечения;

3) создание сбалансированной системы очередности приоритетов кредиторов;

4) создание справедливой системы, обеспечивающей защиту от необоснованной (незаконной) регистрации обременения и предоставление информационной системой регистрации достоверных данных об обременениях движимого имущества.

Задача 4.2.1. Внедрение функционального подхода

Функциональный подход в системе регистрации прав требования на движимое имущество предполагает создание единых правил регулирования всех видов обременений (залог, переуступка задолженности в качестве обеспечения, лизинг, консигнация, финансовая аренда, продажа с удержанием права собственности, комиссия, арест имущества и др.) в рамках сделок, в которых движимое имущество используется в качестве обеспечения.

Функциональный подход предоставит возможность кредиторам и должникам строить правоотношения на более гибкой основе. Ни один из видов обременения не должен иметь преимущества над другими, приоритеты между кредиторами определяются по общему правилу "первый в регистрации - первый в приоритете".

Реализация данной задачи потребует разработки и принятия закона об обременениях движимого имущества либо внесения соответствующих изменений в законодательство Кыргызской Республики. Также необходимо внесение изменений в общую и особенную части Гражданского кодекса Кыргызской Республики, направленных на создание целостной системы сделок, в которых движимое имущество используется в качестве обеспечения.

Задача 4.2.2. Внедрение эффективных механизмов обеспечения взыскания (упрощение и ускорение процесса обращения взыскания)

Длительность процедуры взыскания (судебное производство, изъятие имущества и его продажа) в среднем составляет больше года без конкретных перспектив погашения предъявленных требований. За это время стоимость обеспечения (движимого имущества) значительно снижается, так как оно находится в пользовании должника, который может намеренно затягивать процесс взыскания.

В этой связи возникает необходимость совершенствования основных механизмов процедуры взыскания в целях:

1) создания более гибкой и упрощенной системы внесудебного процесса обращения взыскания;

2) упрощения и ускорения судебного процесса обращения взыскания;

3) сокращения сроков уведомления до и во время осуществления процедур взыскания;

4) расширения права выкупа имущества залогодержателями второй и последующих очередей.

Для ускорения судебного процесса обращения взыскания возможно внедрение таких механизмов, как применение процедуры выдачи судебного приказа по неоспоримым основаниям для обращения взыскания на предмет обеспечения, в качестве которых рассматриваются: наличие договора залога, выдача кредита, факт неисполнения должником обязательств по кредитному договору. При этом в случае несогласия должника с выданным судебным приказом, за ним остается право обжалования, но это не должно приостанавливать исполнения судебного приказа.

Необходимо также рассмотреть возможность внедрения других правовых механизмов ускорения судебного процесса в целях обеспечения взыскания на предмет обеспечения.

Упрощение процедур внесудебного обращения взыскания на предмет обеспечения можно осуществить посредством внедрения механизмов приобретения прав на движимое имущество должника кредитором во внесудебном порядке на основе:

1) обязательного отражения пунктов о согласии (письменном) должника в самом соглашении об обеспечении;

2) механизмов и процедур, не требующих согласия должника при определенных видах обязательств (к примеру, когда предметом обеспечения обязательств выступает дебиторская задолженность, реализацию взыскания можно осуществить посредством перевода платежей кредитору и др.).

Задача 4.2.3. Создание сбалансированной системы очередности приоритетов кредиторов

В системе регистрации права требования по движимому имуществу в Кыргызской Республике действует правило "первый по регистрации - первый по приоритету". Однако данное правило распространяется только на права требования движимого имущества, возникающие на основании договоров о залоге.

Исключения из общего правила очередности приоритетов необходимы для обеспечения сбалансированного подхода к финансированию, защите интересов кредиторов и должников. Необходимо привести систему приоритетности в соответствие с международной практикой. Для этого, в частности, необходимо урегулировать и установить исключения для:

- финансирования приобретения;

- поступлений от предмета обеспечения;

- права удержания;

- продажи имущества в рамках обычной хозяйственной деятельности.

Предлагаемое исключение создаст условие, защищающее права последующих залогодержателей, если предыдущие залогодержатели предоставят гарантию в отношении будущих активов должника. Отсутствие исключений из правил приоритетности ставит в невыгодное положение последующих залогодержателей, поскольку у них отсутствуют стимулы для оказания содействия должнику посредством улучшения его имущества (например, ремонт заложенной техники) либо путем предоставления дополнительного имущества (например, выдача кредита под залог закупаемого оборудования).

Кроме того, необходимо решить вопросы о сбалансированном подходе между государственными и частными залогодержателями. Государственные органы для получения приоритета по предъявлению требования по уплате задолженности по налогам и другим обязательным платежам должны внести соответствующую запись в установленном порядке. При этом согласно законодательству государственные органы могут наделяться правом требования на все имущество должника (если иное не будет указано государственным органом).

Сбалансированный подход обеспечит защиту интересов государства и бизнеса, поскольку информация о наличии возможных обременений движимого имущества должника, установленных государственными органами, будет доступна для предпринимателей и инвесторов при заключении сделок с такими лицами. Данный механизм позволит также увеличить собираемость налогов и других обязательных платежей с меньшими затратами.

§ 4.3. Повышение потенциала заинтересованных сторон

Расширение сферы действия законодательства, сферы действия ЕГРПТДИ с добавлением различных видов сделок с обеспечением, видов имущества, внедрение новых механизмов, направленных на улучшение и упрощение ЕГРПТДИ для пользователей, потребует проведения деятельности по повышению информированности и обучению заинтересованных сторон и пользователей ЕГРПТДИ.

Проведение комплекса информационных мероприятий должно быть направлено на решение задач по:

1) повышению потенциала и информированности заинтересованных сторон;

2) обучению заинтересованных сторон пользованию интерактивной регистрационной системой.

Задача 4.3.1. Повышение потенциала и информированности участников правоотношений

Как указано выше, для развития системы прав требования на движимое имущество необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, внедрение новых регуляторных механизмов, а также модернизация ЕГРПТДИ.

В данной работе необходимо активное участие всех заинтересованных сторон для достижения максимальной эффективности предлагаемых новшеств и обеспечения их адаптации к условиям и реалиям экономической деятельности в Кыргызской Республике. По мере внедрения институциональных и правовых изменений необходимо будет повысить потенциал заинтересованных сторон в целях обеспечения понимания ими:

- преимуществ новой системы прав требования, процедур регистрации и обеспечения взыскания;

- изменений в законодательстве;

- новых механизмов и возможностей ЕГРПТДИ для пользователей.

Задача 4.3.2. Обучение заинтересованных сторон пользованию информационной системой регистрации и нормативным положениям

Необходимо обеспечить проведение на постоянной основе обучающих мероприятий (семинары, тренинги), направленных на овладение навыками и знаниями по ЕГРПТДИ всеми заинтересованными сторонами (залогодержателями, залогодателями, предпринимателями и др.).

Глава 5. Координация и мониторинг реализации Концепции

Важным этапом в достижении целей и задач Концепции является система финансового обеспечения реализации мероприятий Концепции. Потребуется привлечение ресурсов партнеров по развитию, которые могут способствовать реализации задач, предусмотренных Концепцией.

Основными объектами и инструментами системы мониторинга будет План мероприятий по реализации Концепции, который будет разработан и утвержден Министерством юстиции Кыргызской Республики, так как реализация Концепции будет осуществляться данным государственным органом.

Таким образом, данный механизм мониторинга создаст эффективный способ выполнения Концепции.

Глава 6. Ожидаемые результаты реализации Концепции

Ожидаемыми результатами реализации Концепции являются:

1) внедрение простой, удобной и функциональной информационной системы регистрации, используемой всеми ФКО;

2) создание нормативной правовой базы, стимулирующей заключение сделок, предметом обеспечения которых является движимое имущество, и эффективно защищающей права залогодержателей;

3) снижение финансовых и временных издержек участников сделок, предметом обеспечения которых является движимое имущество;

4) создание эффективной и устойчивой институциональной системы регистрации прав требования на движимое имущество;

5) упрощение судебных и внесудебных процедур обеспечения взыскания предмета обеспечения;

6) повышение потенциала, уровня информированности и доверия пользователей ЕГРПТДИ.

В целом реализация Концепции позволит обеспечить открытость, информированность и уверенность участников экономических отношений, установить четкие правила приоритета, расширить доступ к финансовым ресурсам для представителей малого и среднего бизнеса. Кроме того, произойдет снижение рисков для кредиторов и, соответственно, могут быть заключены договоры кредитования на более выгодных для заемщиков условиях.

Реализация законодательных реформ позволит шире внедрять новые методы финансирования, например, основанные на кредитовании под дебиторскую задолженность, которые будут способствовать высвобождению ресурсов, которые могут быть направлены на развитие экономики Кыргызской Республики.

В совокупности реализация задач Концепции будет иметь кумулятивный социальный и экономический эффект, который создаст благоприятные условия для развития сферы кредитования и малого предпринимательства, расширения сферы инвестиций и вовлечения в экономический оборот основного массива движимого имущества.

Глава 7. Оценка вызовов и рисков

Выполнение настоящей Концепции сопряжено со следующими реализационными рисками:

- недостаточность ресурсов для поддержки работы рабочей группы, организации широкой дискуссии на национальном уровне, привлечения внешних экспертов, модернизации ЕГРПТДИ;

- недостаточное понимание лицами и органами, задействованными в реализации Концепции, необходимости в реформировании системы прав требования на движимое имущество.

В целях управления указанными рисками в процессе реализации Концепции будут осуществлены меры по:

- проведению широкой информационно-разъяснительной работы с различными целевыми группами;

- углублению взаимодействия с партнерами по развитию.