Концепция открытых данных

Кыргызской Республики на период 2022-2024 годов

Глава 1. Введение

Настоящая Концепция открытых данных Кыргызской Республики на период 2022-2024 годов (далее - Концепция) является основополагающим документом в сфере открытых данных, внедрение которых является новым этапом обеспечения транспарентности публичной власти в меняющихся социально-экономических условиях.

Для целей Концепции под открытыми данными понимается специальный способ публикации информации в форматах, пригодных для последующей обработки и анализа.

Открытые данные - это информация в виде массивов данных о деятельности государственных органов, размещаемая в открытом доступе в сети Интернет, на условиях свободного получения, использования и распространения информации в машиночитаемом формате, которая способствует прозрачности и подотчетности государственных органов населению.

Правовую основу Концепции составляют Конституция Кыргызской Республики, общепризнанные принципы и нормы международного права, Закон Кыргызской Республики "Об электронном управлении", Концепция цифровой трансформации "Цифровой Кыргызстан 2019-2023", одобренная решением Совета безопасности Кыргызской Республики от 14 декабря 2018 года № 2 (далее - Концепция цифровой трансформации "Цифровой Кыргызстан 2019-2023"), Национальная программа развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года № 435, и другие нормативные правовые акты Кыргызской Республики, а также международные договоры, вступившие в силу в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

На международном уровне все больше правительств присоединяются к инициативе открытых данных, разрабатывая национальные планы, запуская порталы открытых данных и создавая для этого нормативную базу. В 2012 году в рамках Партнерства "Открытое Правительство" большинством стран взяты обязательства по реализации и продвижению политики открытых данных, в 2013 году странами "большой восьмерки" ("G8") подписана Международная хартия открытых данных (International Open Data Charter), провозглашающая комплекс принципов и лучших практик по обеспечению доступа к данным.

В настоящее время Международная хартия открытых данных принята и утверждена в 22 государствах мира.

Кыргызская Республика стала первой страной в Центральной Азии, которая присоединилась к Партнерству "Открытое Правительство", которое в настоящее время объединяет 79 стран мира.

Согласно Концепции цифровой трансформации "Цифровой Кыргызстан 2019-2023", целью работы всех государственных органов в условиях цифровой трансформации должна стать готовность к возможным сценариям развития будущего, понимание глобальных тенденций, их влияния на развитие страны, своевременное реагирование на современные вызовы, связанные с развитием цифровых технологий, целенаправленная работа не на цифровое развитие вдогонку, а на опережение, внедрение новых моделей, процессов, привносимых цифровыми технологиями, с учетом возрастающей роли в повышении конкурентоспособности страны и благополучия граждан.

Настоящая Концепция определяет принципы раскрытия открытых данных, являющиеся основой для раскрытия информации о деятельности государственных органов, сведений, содержащих информацию, собираемую, хранимую, обрабатываемую или публикуемую государственными органами в рамках реализации своих полномочий, а также содержит приоритетные направления, ожидаемые результаты от внедрения инициативы открытых данных в Кыргызской Республике.

Наличие концептуального видения позволит гражданам, бизнесу, государственным органам иметь ориентир и понимание процесса внедрения инициативы открытых данных, развития технологий, инфраструктуры открытых данных, а также решений, обеспечивающих раскрытие и публикацию открытых данных.

Глава 2. Общая оценка текущей ситуации

Разработка Концепции обусловлена динамикой международных и интеграционных тенденций, процессами глобализации, поддержкой инициативы открытых данных международными организациями.

В условиях быстрого технологического развития и инноваций присоединение Кыргызской Республики к международной инициативе открытых данных является показателем ее стремления к устойчивому цифровому развитию, повышению эффективности, результативности, открытости, прозрачности, подотчетности государственных органов, повышению уровня вовлеченности граждан в процессы принятия решений через цифровую трансформацию, системы государственного управления.

Кыргызская Республика, являясь частью глобального сообщества по построению цифрового государственного управления, придерживается наличия трех аспектов открытых данных: правового, организационного и технического.

Правовая открытость - законодательно закрепленное право доступа к использованию данных государственных органов (кроме данных, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством Кыргызской Республики). Открытые данные могут неоднократно использоваться, модифицироваться, обмениваться. Так, открытые данные в зависимости от их типа и области применения, размещенные на портале открытых данных, могут обрабатываться для проведения анализа и быть использованы для работы приложений в целях визуализации, журналистских расследований (дата-журналистика) и других целях как коммерческих, так и некоммерческих. Законодательное закрепление определения понятия открытых данных содержится в Законе Кыргызской Республики "Об электронном управлении", согласно которому информация, в том числе распространяемая посредством Интернета, в формате, допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования, является открытыми данными. Законом Кыргызской Республики "О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики" определено, что для обеспечения права на доступ к информации из информационных систем, государственные органы должны организовать размещение информации из информационных систем на сайтах в сети Интернет в формате открытых данных.

Вместе с тем, в настоящее время в Кыргызской Республике не создана достаточная правовая база, без которой невозможно обеспечить внедрение и продвижение инициативы открытых данных, при этом следует выделить:

- отсутствие стратегического документа, который формирует единое видение для государственной политики в области открытых данных, приоритетные направления развития;

- существенные пробелы в системе нормативных правовых актов, в части стимулирования и мотивации раскрытия открытых данных государственными органами для осуществления государственных полномочий без бюджетной программы;

- отсутствие законодательного закрепления понятия "портал открытых данных", принципов открытых данных, устанавливающих требования к процессу раскрытия данных.

Техническая открытость - данные находятся на портале открытых данных в машиночитаемом формате, обеспечивающем автоматическую обработку. Реализация этой идеи начинается с формирования комплекса мер по раскрытию данных, выраженных в планировании процесса раскрытия информации, формализации и внедрении соответствующих бизнес-процессов. В настоящее время законодательство Кыргызской Республики не содержит определения понятий "машиночитаемые данные", "машиночитаемый формат", а также порядка и практических рекомендаций по публикации информации в машиночитаемом формате, что ведет к возникновению следующих проблем:

- государственные органы размещают информацию в электронной форме на своих официальных сайтах. Однако размещаемая информация не соответствует требованиям машиночитаемого формата. До 2021 года лишь несколько государственных органов публиковали информацию в форме открытых данных;

- данные, публикуемые государственными органами, не соответствуют требованиям и запросам пользователей по общедоступной информации в плане значимости, формата, структуры, периода обновления, дезагрегирования данных.

Организационная открытость - наличие в Кыргызской Республике стратегии раскрытия данных и необходимой инфраструктуры. При этом следует отметить следующее:

- отсутствие инфраструктуры для централизованного размещения информации в форме открытых данных государственными органами. Отсутствие централизованного подхода при публикации открытых данных приводит к необходимости их поиска по разным сайтам и источникам со стороны пользователей;

- отсутствие единых стандартов раскрытия информации в форме отрытых данных приводит к различному пониманию данной инициативы со стороны государственных органов.

Для решения перечисленных проблем и устранения пробелов необходимо сформировать стратегические направления деятельности по внедрению и продвижению инициативы открытых данных, которые будут служить основой для формирования и реализации государственной политики Кыргызской Республики в этой области.

Задачи по внедрению и продвижению инициативы открытых данных требуют незамедлительного принятия мер уже в настоящее время. Приоритетными направлениями в ближайшее время будут являться:

- формирование политики в области открытых данных;

- обеспечение доступа населения к открытым данным;

- организация взаимодействия с пользователями открытых данных;

- формирование устойчивости системы открытых данных;

- информационное обеспечение процесса внедрения инициативы открытых данных.

Внедрение инициативы открытых данных в Кыргызской Республике приведет к положительному общественному, политическому, социальному и экономическому эффекту от использования открытых данных как со стороны гражданского общества, так и сообществ разработчиков и бизнеса, к улучшению инвестиционного климата, повышению качества жизни населения за счет доступности информации.

Глава 3. Цели Концепции

Целями Концепции являются цифровое развитие страны и повышение уровня доступности информации путем внедрения и продвижения в Кыргызской Республике инициативы открытых данных.

Цели Концепции в полной мере соответствуют Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года № 435, в число приоритетных задач которой входит совершенствование законодательных основ и организационных механизмов участия гражданского общества в процессах принятия решений, в том числе с использованием информационных технологий, в рамках членства Кыргызской Республики в Партнерстве "Открытое Правительство". В свою очередь, раскрытие информации в форме открытых данных государственными органами является одной из базовых задач при совершенствовании государственного управления и формировании "Открытого Правительства".

Глава 4. Задачи Концепции

Для достижения поставленных целей Концепции необходимо решение следующих задач:

- совершенствование нормативной правовой базы;

- обеспечение функционирования национальной платформы открытых данных;

- обеспечение доступа к массивам открытых данных через портал открытых данных;

- определение потребности в открытых данных, верификация и уточнение данных, связывание данных, продвижение данных и формирование системы оценки общественной ценности публикуемых открытых данных;

- внедрение мер по обеспечению устойчивости системы открытых данных;

- проведение широкой информационной кампании, направленной на развитие и поддержку системы открытых данных.

Глава 5. Принципы открытых данных

Основными принципами открытых данных в Кыргызской Республике являются:

1) открытость - государственные органы раскрывают данные по умолчанию и по своему выбору. Должен быть обеспечен доступ ко всем данным, не относящимся к специальным категориям, доступ к которым ограничен в соответствии с законом;

2) защита безопасности охраняемой законом информации - государственные органы, раскрывая информацию в форме открытых данных, должны придерживаться принятой в Кыргызской Республике государственной политики в области цифрового развития, электронного управления, информатизации, защиты информации и данных, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

3) доступность - доступность опубликованной в форме открытых данных информации предполагает доступность для всех граждан, государственные органы должны обеспечить такой формат раскрытия данных (XML, CSV, XLS, JSON, TSV и другие), который позволит гражданам свободно производить поиск, копировать и распространять открытые данные по своему усмотрению, без каких-либо ограничений для последующего использования. Данные должны быть доступны в сети Интернет широкому кругу пользователей без требования о регистрации;

4) ответственность государственных органов, являющихся обладателями информации, - государственные органы должны отвечать за качество публикуемой информации в форме открытых данных, в том числе за достоверность, полноту опубликованных данных и своевременное обновление. Данные должны быть всегда актуальными и обновляться в соответствии с установленной периодичностью;

5) повторное использование данных - данные будут предоставляться пользователю на портале открытых данных в форматах, дающих возможность автоматически обрабатывать и скачивать для повторного использования в целях, которые не противоречат законодательству Кыргызской Республики;

6) приоритетность и очередность при опубликовании - в связи с ограниченностью ресурсов размещать информацию на портале открытых данных следует с учетом ее востребованности обществом. Государственные органы организуют взаимодействие с гражданским обществом, средствами массовой информации, исследователями, разработчиками и другими заинтересованными сторонами для установления приоритетных данных.

Глава 6. Приоритетные направления

Приоритет 1. Формирование политики в области открытых данных.

В рамках данного приоритета необходимо принять следующие меры:

- определить уполномоченный орган, осуществляющий координацию работы в сфере открытых данных;

- разработать и принять необходимые нормативные правовые акты, предусматривающие внесение изменений в законодательство, в целях закрепления основных понятий в сфере размещения информации на портале открытых данных;

- принять соответствующие акты Кабинета Министров Кыргызской Республики о регламентировании вопросов по открытым данным в Кыргызской Республике, о портале открытых данных;

- утвердить инструкции для государственных органов, определяющие порядок подготовки к публикации, требования к процессу публикации и обновлению открытых данных.

Приоритет 2. Обеспечение доступа населения к открытым данным.

Конечным пользователем открытых данных является общество: граждане, бизнес-сообщество, научные организации, некоммерческие организации.

Такой подход позволяет широкое повторное использование публичных государственных массивов данных бизнесом, средствами массовой информации и гражданским обществом, что в свою очередь позволит заложить основы для развития цифровой экономики в Кыргызской Республике. Ожидается, что внедрение открытых данных приведет к повышению уровня прозрачности и подотчетности государственных органов, ускорению социально-экономического развития, улучшению возможностей трудоустройства и повышению качества и доступности государственных услуг.

В целях централизации и унификации процессов взаимодействия государственных органов, бизнеса и общества по вопросам раскрытия информации в форме открытых данных, их использования в Кыргызской Республике запущен портал открытых данных.

Ключевым назначением портала открытых данных является обеспечение централизованного доступа к информационным ресурсам, представленным в форме открытых данных.

В настоящее время преимущество использования открытых данных неочевидно для потенциальных пользователей ввиду недостаточного уровня навыков разработки программного обеспечения с использованием открытых данных, а также культуры использования данных. В связи с чем портал открытых данных должен предоставлять пользователям открытых данных удобные инструменты их использования и мониторинга степени их качества и актуальности. Портал открытых данных также должен стать источником статистики использования размещенных данных.

Информация о качестве, актуальности, востребованности открытых данных, поступающая от пользователей на портал открытых данных, будет передаваться соответствующим государственным органам для принятия соответствующих мер по улучшению этих показателей.

Учитывая, что внедрение инициативы открытых данных является способом обеспечения права доступа к информации, создание и развитие портала открытых данных является практическим, техническим воплощением этого права. Для чего необходимо:

- совершенствование функционала портала открытых данных и решение вопроса об автоматической загрузке массивов данных;

- обеспечение доступа к массивам данных через портал открытых данных с определением перечня данных, подлежащих размещению в сети Интернет;

- размещение и актуализация государственными органами массивов данных на портале отрытых данных.

Приоритет 3. Организация взаимодействия с пользователями открытых данных.

Широкое использование информационных систем, разработанных на основе открытых данных, востребованность пользователями являются основными показателями эффективности внедрения открытых данных.

Раскрытие информации государственными органами, получаемой и формируемой в рамках выполнения своих полномочий, в форме открытых данных позволит использовать ее в качестве источников данных различных информационных систем не только государственного значения, но и других социально значимых общественных информационных систем, приложений, сервисов, разрабатываемых бизнес-сообществом и организациями гражданского общества (электронные сервисы, приложения).

Необходимо последовательное совершенствование процессов и инфраструктуры размещения информации на портале открытых данных в форме открытых данных с учетом интересов и требований пользователей.

Наряду с совершенствованием процессов и инфраструктуры, необходимо решение задачи по определению потребности в востребованных массивах данных, верификации и уточнению данных и формированию общественной оценки публикуемых открытых данных путем:

- создания и регламентации работы диалоговой площадки для вовлечения пользователей в обсуждение качества, актуальности, востребованности опубликованных массивов данных;

- формирования механизмов учета запросов и потребностей гражданского общества и бизнеса при определении приоритетов публикации данных, а также повышения качества массивов данных с участием разработчиков приложений;

- разработки методики оценки качества массивов данных, включая критерии полноты, корректности, детальной структурированности, понятности данных.

Приоритет 4. Формирование устойчивости системы открытых данных.

Мировой опыт показывает, что сам факт появления открытых данных порождает появление социальных и коммерчески ориентированных информационных сервисов, крайне востребованных гражданами.

После внедрения данной инициативы необходимо последовательное, согласованное принятие мер по обеспечению устойчивости системы открытых данных при активном участии и объединении ресурсов, усилий всех заинтересованных сторон, включая государство, бизнес и гражданское общество. Для чего необходимы следующие шаги:

- автоматизация процесса публикации открытых данных на портале открытых данных;

- размещение на портале открытых данных каталога разработанных приложений и сервисов с использованием открытых данных;

- внедрение системы рейтинга государственных органов по размещению информации в форме открытых данных.

Приоритет 5. Информационное обеспечение процесса внедрения инициативы открытых данных.

Раскрытие данных государственных органов должно стать частью кампании по внедрению инноваций в экономике и государственном управлении, необходимо поощрять активное использование открытых данных в формировании новых сервисов, экономических ниш и структурных изменений в экономике.

Развитие и поддержка системы открытых данных требуют проведения широкой информационной кампании, которая должна состоять из следующих аспектов:

- проведение профильных образовательных мероприятий по теме "Открытые данные" во взаимодействии с организациями высшего и среднего профессионального образования, иными образовательными организациями, представителями бизнеса;

- продвижение темы "Открытые данные" в средствах массовой информации через новостной контент для освещения сферы открытых данных.

Глава 7. Ожидаемые результаты от внедрения открытых данных

Использование открытых данных позволит раскрыть более полную картину в отраслях экономики, социальной сфере, дать основу для принятия решений по совершенствованию соответствующих направлений устойчивого развития Кыргызской Республики. Широкое использование открытых данных в конечном итоге произведет мультипликативный эффект в разных сферах жизнедеятельности.

Основные ожидаемые результаты от внедрения инициативы открытых данных:

- повышение уровня обеспечения конституционного права на доступ к информации. Открытость и доступность необходимой хозяйствующим субъектам, населению информации - источник возможностей устойчивости бизнеса, снижения себестоимости услуг (товаров);

- укрепление доверия к государственной власти. Благодаря открытым данным, государственные структуры становятся более прозрачными и снижаются коррупционные риски;

- совершенствование государственного управления и переход к "Открытому Правительству". Раскрытие информации в форме открытых данных о деятельности государственных органов является одной из базовых задач при совершенствовании государственного управления;

- получение максимального социального и экономического эффектов от использования открытых данных. Данные могут быть использованы также в коммерческих целях для расширения действующих бизнесов, создания новых сервисов и предприятий. Создание социально значимых приложений и сервисов создаст более комфортные условия для граждан в повседневной жизни;

- развитие "экономики знаний" и внедрение инноваций: бизнес-сообщество, научное сообщество, профессиональное сообщество, исследовательские институты, аналитики, журналисты получат доступ к данным для анализа и использования, которые затем могут быть преобразованы в знания. Открытые данные, открытые лицензии и открытый код будут способствовать внедрению новых технологий и инноваций;

- активизация ИТ-индустрии: разработчики программного обеспечения получат данные для создания удобных сервисов для граждан и благоприятных условий для формирования рынка приложений, функционирующих на основе открытых данных;

- улучшение инвестиционного климата: в результате более полного, систематизированного, своевременного раскрытия данных, бизнес-структуры будут привлекать больше инвестиций для создания коммерчески ориентированных информационных сервисов;

- оптимизация использования бюджетных средств. Открытые данные позволят выявлять нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств через анализ данных о государственных закупках и государственных контрактах. Некоторые приложения и сервисы для нужд граждан будут разработаны независимыми разработчиками программного обеспечения, что приведет к экономии государственных расходов на их разработку;

- создание дополнительных возможностей для информационного взаимодействия между государственными органами, что приведет к снижению административных издержек государства.

Дальнейшими направлениями развития открытых данных могут стать:

- институционализация политики отрытых данных путем создания организационных, технических, финансовых условий и повышения кадрового потенциала для ее дальнейшего развития;

- вхождение в Международную хартию открытых данных, что даст возможность получать экспертную и аналитическую поддержку в развитии и совершенствовании открытых данных в Кыргызской Республике. Международная хартия открытых данных является одним из важных международных инструментов в сфере открытых данных;

- создание необходимых условий для перехода к связанным открытым данным (Linked Open Data), что предоставит возможность разработчикам создавать новые программные приложения на межведомственном и международном уровнях;

- создание унифицированного интерфейса обмена данными на основе стандартов и технологического комплекса, используемого для публикации информации государственными органами в формате открытых данных.

Глава 8. Благоприятные предпосылки

Реализация Концепции должна создать благоприятные условия в государственном секторе, положительно повлиять на социальные, экономические, правовые сферы, поскольку основными ожидаемыми результатами внедрения инициативы открытых данных будут:

- повышение уровня обеспечения конституционного права граждан на доступ к информации;

- укрепление доверия к государственной власти;

- совершенствование государственного управления и переход к "Открытому Правительству";

- получение максимального социального и экономического эффектов от использования открытых данных: данные могут быть использованы также в коммерческих целях для расширения действующих бизнесов, создания новых сервисов и предприятий. Создание социально значимых приложений и сервисов приведет к повышению качества жизни граждан.

Глава 9. Мониторинг и оценка реализации Концепции

Мониторинг и оценка реализации Концепции будут осуществляться согласно прилагаемой матрице индикаторов мониторинга и оценки реализации Концепции. Также, два раза в год будет представляться отчет по реализации Плана мероприятий в Администрацию Президента Кыргызской Республики. Это позволит заблаговременно исключать возможные отклонения от целей и задач Концепции и вносить необходимые корректировки в План мероприятий.

Планомерная реализация всех запланированных мероприятий Концепции повысит рейтинги Кыргызской Республики в таких международных рейтингах открытости и прозрачности, как: Open Data Index, Open Budget Index, Open Data Barometer.

Глава 10. Финансовые и иные ресурсы реализации Концепции

Реализация Концепции будет осуществляться в пределах средств, предусмотренных на содержание государственных органов, задействованных в реализации настоящей Концепции, а также средств из других источников, не противоречащих законодательству Кыргызской Республики, включая финансовые средства, выделяемые международными организациями-партнерами.

Матрица индикаторов мониторинга и оценки реализации Концепции открытых данных Кыргызской Республики на период 2022-2024 годов

Список сокращений: