ПРОГРАММА развития пастбищ Кыргызской Республики на 2024-2029 годы

I. Введение

Для улучшения управления пастбищным сектором необходим единый стратегический документ, в котором комплексно отражены все основные проблемы и приняты ключевые задачи с учетом ограниченности административных и ресурсных возможностей, что позволит сделать более целенаправленными и рациональными меры политики и эффективно использовать имеющиеся ресурсы, обеспечить связь по управлению целями/приоритетами/задачами и финансированием.

Согласно Указу Президента Кыргызской Республики "О Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года" от 12 октября 2021 года № 435, уровень деградации пастбищных земель вызывают критические опасения. Чрезмерный и нерегулируемый выпас скота и вырубка лесов вызывают эрозию почвы и влияют на сельское хозяйство. Ожидается, что риски изменения климата окажут дополнительное негативное воздействие на проблемы качества управления.

Принятие отраслевой Программы развития пастбищ на 2024-2029 годы (далее - Программа) должно способствовать росту устойчивого развития пастбищ, восстановлению и улучшению инфраструктуры пастбищ.

Программа соответствует Указу Президента Кыргызской Республики "О Концепции национальной безопасности Кыргызской Республики" от 20 декабря 2021 года № 570. Обеспечение национальной безопасности является важнейшим процессом для защиты кыргызской государственности, сохранения национальной идентичности народа, дальнейшего устойчивого, всестороннего и поступательного развития Кыргызстана, а также поддержания на должном уровне безопасности и стабильности в регионе. В продовольственную безопасность входит рациональное и эффективное использование пастбищных угодий с учетом особенностей местности и численности поголовья сельскохозяйственных животных.

По оценке выполнения предыдущих программ по вопросам управления пастбищ большинство задач не выполнены и часть из них находится на стадии решения.

Уровень бедности в сельской местности высокий, особенно среди лиц, живущих в горной местности, где основным источником дохода населения является животноводство, которое связано с природными ресурсами. Таким образом, улучшение управления пастбищами является ключевым звеном в сокращении бедности в горных регионах страны.

II. Анализ текущей ситуации

До настоящего времени в пастбищном хозяйстве различались два этапа развития:

1) 1991-2009 годы - кризисный период;

2) с 2009 г. - по настоящее время - период после принятия Закона Кыргызской Республики "О пастбищах".

Первый этап. После распада планово-административной системы в связи с расформированием колхозов и совхозов изменилась и система использования пастбищ. Практически все имеющееся у хозяйствующих субъектов поголовье скота круглый год содержалось на весенне-осенних пастбищах в связи с отсутствием транспорта и финансовых средств для перегона скота на отдаленные отгонные пастбища. Такая диспропорция размещения поголовья скота привела к деградации пастбищ, сокращению растительного покрова, оголению почв и ускорению эрозии весенних пастбищ.

Управление пастбищами было разделено на три уровня: присельные пастбища - управлялись органами местного самоуправления; пастбища интенсивного пользования - предоставлялись в аренду районными государственными администрациями; отгонные пастбища - находились в ведении областных государственных администраций. Такая система отделила пастбищепользователей от непосредственного участия в управлении пастбищами и, как следствие, стала одной из основных причин деградации и нерационального использования такого жизненно важного природного ресурса, как пастбища.

Второй этап. Закон Кыргызской Республики "О пастбищах", принятый в 2009 году, обозначил, что все пастбища в стране являются национальным достоянием и находятся в исключительной собственности государства. Ответственность и контроль за управлением государственными пастбищами, кроме права распоряжения, переданы органам местного самоуправления (далее - органы МСУ). В свою очередь органы МСУ делегировали полномочия по управлению пастбищами Объединениям пастбищепользователей (далее - ОПП), куда вошли сами пастбищепользователи. При поддержке донорских организаций члены жайыт комитетов получили базовые знания, но из-за текучести кадров проблема нехватки знаний и опыта в области устойчивого управления пастбищами продолжает оставаться острой.

Благоприятные природно-климатические условия и наличие площадей естественных кормовых угодий Кыргызской Республики обусловили развитие животноводства, которое стало определяющим фактором экономики страны. Этим подчеркивается общественная значимость пастбищ для народа Кыргызстана, особенно для сельского населения, составляющего около двух третей от общей численности населения страны, для которого разведение и содержание домашнего скота является преобладающим фактором в обеспечении его материального благосостояния. Следовательно, дальнейшее развитие сельского хозяйства и рост доходов пастбищепользователей и фермеров находятся в прямой зависимости от эффективного и рационального использования пастбищных ресурсов.

Более 93% территории Кыргызстана заняты горными хребтами Тянь-Шаня и Памиро-Алая, которые покрыты массивами естественных пастбищ, общая площадь которых составляет 9002071 га. Они занимают более 85% от всей площади сельскохозяйственных угодий и являются основной кормовой базой животноводства. Основным ресурсом по обеспечению кормами скота были и остаются пастбищные угодья, являющиеся основным фактором снижения себестоимости и получения экологически чистой мясомолочной продукции.

Рост поголовья сельскохозяйственных животных приводит к чрезмерной нагрузке на пастбища и их деградации. Назрела необходимость не количественного, а качественного роста домашнего скота. Основной упор в перспективе следует уделить развитию селекционно-племенной работы, что непосредственно влияет на сохранение пастбищных угодий и повышение рентабельности животноводства.

Проблемы пастбищ. Как подчеркивается в Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года, сельское хозяйство - это один из приоритетов национальной экономики, однако происходят устойчивая деградация земель и эрозия почвы в силу нерационального землепользования и отсутствия государственных инвестиций. В Кыргызской Республике степень деградации земель достигла критического уровня, а с учетом последствий изменения климата времени на изменение ситуации практически не остается. В результате урожайность пастбищных угодий падает, возросла засоренность пастбищного травостоя непоедаемыми, вредными и ядовитыми растениями, усилилась закустаренность пастбищ, увеличилась пастбищная и водная эрозия (наличие пастбищных троп, промоин, оврагов и пр.), исчезают из пастбищного травостоя отдельные виды растений, наблюдается смена доминантов растительных сообществ. Большинство дорог и мостов в отдаленные пастбища подлежат ремонту, инфраструктура этих пастбищ требует развития и улучшения. Естественно, что дальнейшее увеличение деградированных пастбищ уменьшает доступную экологическую кормовую базу, ведет к сокращению продуктивности и угрозе жизнеобеспечения фермеров и животноводов.

Деградация пастбищных угодий происходит вследствие:

1) неэффективного управления пастбищами. Несмотря на прогрессивность Закона Кыргызской Республики "О пастбищах", поддерживающего процесс децентрализации управления природными ресурсами, система управления пастбищами имеет ряд проблем.

Одна из основных проблем была - текучесть кадров в жайыт комитетах. Вместо обученных управленцев приходили новые, которым не хватало знаний и навыков, что становилось существенным препятствием для дальнейшего эффективного управления пастбищами.

В целях урегулирования права пользования государственными пастбищными угодьями органами местного самоуправления в реализации административно-территориальной реформы на уровне айылных аймаков в пилотном режиме, в соответствии с указами Президента Кыргызской Республики "Об административно-территориальной реформе на уровне айылных аймаков Тюпского района Иссык-Кульской области Кыргызской Республики в пилотном режиме", от 28 декабря 2022 года № 414 и "Об административно-территориальной реформе на уровне айылных аймаков Нарынской области Кыргызской Республики в пилотном режиме" от 3 апреля 2023 года № 85 принято постановление Кабинета Министров Кыргызской Республики "О порядке предоставления права управления и пользования государственными пастбищными угодьями органами местного самоуправления, охваченными административно-территориальной реформой на уровне айылных аймаков в пилотном режиме" от 29 декабря 2023 года № 735.

На основании вышеуказанного постановления Кабинета Министров Кыргызской Республики в настоящее время создаются муниципальные предприятия в айылных аймаках, которым переданы полномочия по управлению пастбищ;

2) разрушенной инфраструктуры пастбищ. Большая часть объектов пастбищной инфраструктуры из-за отсутствия средств на их ремонт и содержание практически выведена из строя. В результате нет доступа к отдаленным пастбищам из-за плохих дорог, разрушенных мостов и отсутствия водопоев. Меры по реабилитации инфраструктуры за счет программ государственных инвестиций (далее - ПГИ) и грантовых средств частично решают данную проблему;

3) конфликтов за пастбищные ресурсы, включая и трансграничные территории. Остаются актуальными спорные вопросы о пастбищных угодьях между айылными аймаками, участками долгосрочного пользования (далее - УДП) и лесного хозяйства;

4) недостаточной научной и консультативной поддержки, что препятствует эффективному развитию пастбищ. В данной области практически отсутствует государственная поддержка. Необходимо развитие научного потенциала, так как развитие пастбищ напрямую связано с наукой. Вместе с тем зачастую невозможность применения научно-обоснованных методов севооборота в земледелии и пастбище оборота связана с мелкоконтурным землепользованием и его мелкотоварностью;

5) бессистемного использования пастбищ. В республике наблюдается устойчивый рост поголовья скота, нерегулируемый выпас ведет к разрушению экосистем пастбищ. Интенсивный выпас привел к значительному изменению видового состава травостоя в сторону уменьшения кормовых трав и резкого увеличения сорных, некормовых трав. В настоящее время около трети площади пастбищ засорены ядовитыми, вредными и непоедаемыми растениями (в том числе кустарник алтыгана-карагана). Положение усугубляется тем, что засорены в основном самые высокоурожайные и наиболее обеспеченные осадками луговые и лугостепные пастбища, где сорняки составляют до 70-90% травостоя. За последние 20 лет площадь условно чистых пастбищ сократилась с 3544,8 тыс. га до 2741 тыс. га. Поэтому остро встал вопрос об улучшении деградированных пастбищ.

Остановить процесс засорения сорными растениями можно только путем реализации соответствующих мер и слаженной работы общественности и государственных органов.

В настоящее время Национальная академия наук Кыргызской Республики проводит в Суусамырской долине исследования популяции объектов биоразнообразия на конкретных участках, засоренных кустарником алтыгана-карагана, а также изучение объектов животного и растительного мира для подготовки экспертного заключения;

6) изменения климата. Кыргызстан - это горная страна, очень уязвимая перед климатическими изменениями. Участились опасные метеорологические явления (сели, паводки, оползни, обильный снегопад, заморозки, повышение температуры воздуха, засуха и др.), которые наносят ощутимые потери сельскому хозяйству, в том числе пастбищу;

7) неравномерного использования. Основной проблемой пастбищного хозяйства является неравномерное использование пастбищ при выпасе скота, поскольку весенние пастбища, расположенные вблизи населенных пунктов, перегружены, а отдаленные горные пастбища пустуют из-за отсутствия пастбищной инфраструктуры и тем самым не соблюдается пастбищеоборот.

Для решения данной проблемы необходимо принять меры, направленные на устойчивое управление пастбищами.

Понимая важность улучшения состояния пастбищ, Министерство водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики активно принимает меры по улучшению деградированных пастбищ.

В 2023 году на средства из республиканского бюджета закуплены семена пастбищных трав для подсева и развития семеноводства. Проведены мероприятия по подсеву семян многолетних злаковых растений на пастбища.

В целях дальнейшего совершенствования и развития нормативной правовой базы в сфере управления пастбищами издан приказ Министерства водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики "Об утверждении Типового положения о порядке разработки плана по управлению и использованию пастбищ и ежегодного плана использования пастбищ" от 15 мая 2024 года № 04-13/152. Согласно вышеуказанному приказу органы МСУ должны в обязательном порядке включать в планы управления и использования пастбищ и ежегодные планы использования пастбищ меры по предоставлению отдыха весенним пастбищам.

Следует отметить, что у органов МСУ имеются ограниченные ресурсы, так как большинство из них на дотации у государства, поэтому необходимо сделать акцент на их приоритетные направления.

III. Цель Программы

Сохранение и улучшение пастбищ в условиях изменения климата, повышение уровня жизни сельского населения через эффективное управление пастбищ Кыргызской Республики.

IV. Приоритеты

Приоритет 1. Устойчивое управление пастбищами. Улучшение управления и использования пастбищ.

Приоритет 2. Адаптация пастбищ к изменению климата.

Приоритет 3. Подготовка кадров и совершенствование знаний и навыков в сфере управления и использования пастбищ.

Приоритет 4. Научное, информационное и консультационное обеспечение.

V. Задачи, мероприятия по каждому из приоритетов и ожидаемые результаты

Приоритет 1. Устойчивое управление пастбищами. Улучшение управления и использования пастбищ

Задача 1. Совершенствование нормативной правовой базы

1.1. Разработка проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование в рамках управления пастбищами.

1.2. Совершенствование нормативных правовых актов, направленных на улучшение управления и использования пастбищ.

1.3. Приведение законов Кыргызской Республики в соответствие с Земельным кодексом по вопросам управления и использования пастбищ. Проанализировать лесное и водное законодательства совместно с Лесной службой при Министерстве чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики и Службой водных ресурсов при Министерстве водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики (далее - МВСХПП).

Задача 2. Консолидация сил и средств государственных органов, органов МСУ, местного сообщества в управлении пастбищами

2.1. Повышение потенциала специального государственного органа в сфере управления и использования пастбищ - Департамента племенного животноводства, пастбищ и кормов при МВСХПП (далее - ДПЖПК) как государственного уполномоченного органа в реализации единой государственной политики в области управления, пользования пастбищными угодьями с внедрением цифровизации управления.

2.2. Привлечение инвестиций для совершенствования устойчивого управления пастбищами.

2.3. Разработка и реализация механизма мониторинга и оценки состояния пастбищ.

Задача 3. Восстановление пастбищной инфраструктуры

3.1. Реабилитация инфраструктуры пастбищ (строительство, ремонт мостов, дорог, водопойных мест, расколов и др.). Улучшение состояния пастбищ согласно утвержденным планам управления и использования пастбищ.

3.2. Мониторинг реализации плана управления и использования пастбищ.

Задача 4. Повышение урожайности пастбищ

4.1. Рациональное применение удобрений для обеспечения повышенного содержания протеина в пастбищном корме и улучшения покрова почвы.

4.2. Развитие семеноводства пастбищных культур и проведение мероприятий по подсеву семян травосмеси пастбищных трав.

4.3. Разработка рекомендаций и принятие мер по борьбе с нежелательной и несъедобной растительностью для сельскохозяйственных животных. Проведение практических работ по борьбе с сорным растением алтыгана-карагана.

4.4. Внедрение ротационного метода использования пастбищ для снижения деградации и сохранения экосистемы.

Ожидаемые результаты реализации Приоритета 1

Реализация задач Приоритета 1 создаст условия для устойчивого управления и использования пастбищ, в том числе совершенствования нормативной правовой базы, повышения урожайности, восстановления деградированных пастбищ и инфраструктуры пастбищ, что приведет к эффективному управлению и рациональному использованию пастбищ, снижению уровня деградации пастбищ и повышению доходности местного населения.

Приоритет 2. Адаптация пастбищ к изменению климата

Задача 5. Разработать стратегические документы и развивать информационное обеспечение по адаптации к изменению климата

5.1. Внедрение новых методов по улучшению управления и использованию пастбищ в условиях изменения климата.

5.2. Разработка и реализация нормативной правовой базы, организация государственного регулирования в сфере экологической безопасности и климатической устойчивости.

5.3. Повышение потенциала специалистов сельского хозяйства, пастбищепользователей, животноводов и фермеров по интерпретации прогностической продукции и мерах по сокращению последствий опасных гидрометеорологических явлений.

5.4. Сокращение последствий опасных метеоявлений (селей, оползней).

Ожидаемые результаты реализации Приоритета 2

Реализация задач Приоритета 2 позволит разработать программы по адаптации к изменению климата, повысить потенциал специалистов сельского хозяйства, фермеров по изменению климата, улучшить информационное обеспечение пользователей по изменению климата и методам сокращения последствий опасных метеорологических явлений. Будет совершенствоваться устойчивая система раннего оповещения (далее - СРО), расширяться география охвата метеопрогнозов пастбищ Кыргызской Республики, которая обеспечит информацией и картографическими материалами районные структуры и органы МСУ.

Приоритет 3. Подготовка кадров и совершенствование знаний и навыков в сфере управления и использования пастбищ

Задача 6. Подготовка кадров в управлении пастбищами

6.1. Подготовка специалистов на уровне высшего образования для пастбищного хозяйства в Кыргызском национальном аграрном университете имени К.И.Скрябина на контрактной основе.

6.2. Создание в Кыргызском научно-исследовательском институте пастбищ и животноводства постоянно действующих курсов по переподготовке и повышению квалификации специалистов по вопросам пастбищ.

Ожидаемые результаты реализации Приоритета 3

Реализация задач Приоритета 3 будет способствовать повышению потенциала и квалификации специалистов по управлению и использованию пастбищами.

Приоритет 4. Научное, информационное и консультационное обеспечение

Задача 7. Поддержка научных учреждений

7.1. Разработка современных методик, инновационных технологий, научных исследований, рекомендаций по использованию и оценке пастбищ, снижению деградации пастбищ и увеличению урожайности пастбищных угодий.

7.2. Привлечение молодых ученых для работы в научных учреждениях по экологии и пастбищному хозяйству.

7.3. Проведение тематических и прикладных исследований по внедрению современных технологий по пастбищам.

Задача 8. Консультационная поддержка

8.1. Сотрудничество и укрепление связей органов МСУ с научными организациями и учреждениями аграрного профиля.

8.2. Изучение и применение передовых методов использования пастбищ в странах ближнего и дальнего зарубежья.

Задача 9. Информационная поддержка

9.1. Разработка и внедрение информационных систем в сфере управления пастбищами.

9.2. Совершенствование сайта специального уполномоченного государственного органа (МВСХПП, ДПЖПК).

9.3. Привлечение республиканских и региональных средств массовой информации для освещения информации об управлении и использовании пастбищ.

9.4. Укрепление и развитие информационной и научной основы в области изменения климата для пастбищ.

9.5. Издание информационных бюллетеней и брошюр, выпуск видеороликов, использование возможностей интернета и СМИ.

Ожидаемые результаты реализации Приоритета 4

Реализация задач Приоритета 4 заключается в увеличении финансирования аграрной науки, что создаст благоприятные условия для проведения научных исследований и разработки современных инновационных технологий и рекомендаций по внедрению их в пастбищное хозяйство, развитию информационной системы в пастбищном хозяйстве, а также привлечению в научные организации молодых ученых.

Достижения по вышеперечисленным ожидаемым результатам Приоритетов Программы позволят:

1) совершенствовать нормативные правовые акты по управлению и контролю пастбищами, адаптации к изменению климата;

2) улучшить управление и использование пастбищ с применением инновационных технологий, включая цифровизацию;

3) сократить площадь деградированных пастбищ и улучшить состояние и инфраструктуру пастбищ;

4) снизить выбросы парниковых газов путем улучшения состояния пастбищ;

5) сократить негативные последствия опасных метеорологических явлений;

6) повысить доходы сельского населения;

7) повысить вклад в обеспечение продовольственной безопасности страны.

VI. Механизм реализации Программы

Этапы реализации Программы

С учетом особенностей сельского хозяйства реализация Программы не может быть прямолинейной и равномерной, поэтому необходимо поэтапное развитие через принятие нормативных правовых актов, создание производственно-технологических условий управления, использование пастбищ, достижение и закрепление базисных промежуточных результатов. Движение к целевым показателям Программы развития пастбищ будет осуществляться в два этапа.

Первый этап (2024-2026 годы) - это стабилизационно-подготовительный этап, при котором должны быть решены базовые задачи для создания потенциала роста. Это - создание нормативной правовой базы для устойчивого управления пастбищами, проведение мероприятий по улучшению пастбищ, мониторинг состояния пастбищ, обучающие мероприятия, подготовка, переподготовка кадров и повышение их квалификации.

Второй этап (2027-2029 годы) - это этап создания и закрепления устойчивой платформы по улучшению состояния пастбищ с применением новых научно обоснованных технологий. Обученные представители органов МСУ, пастбищепользователи развивают и улучшают пастбища путем грамотного использования пастбищных угодий в условиях изменения климата.

VII. Возможные риски при реализации Программы

7.1. Организационно-правовые и социально-политические риски:

1) несовершенство законодательной базы в управлении и использовании пастбищ, адаптации к изменению климата;

2) слабая взаимосвязь между органами государственной власти и органами МСУ;

3) изменения приоритетов в экономической политике;

4) текучесть кадров.

7.2. Экономические риски:

1) рост инфляции вследствие экономического кризиса;

2) недостаточность финансовых средств и других стимулирующих механизмов;

3) низкая доступность к кредитным и иным средствам, высокая процентная ставка.

7.3. Экологические риски:

1) водные и ветровые эрозии пастбищ, сокращение биоразнообразия;

2) деградация пастбищ и опустынивание.

7.4. Природно-климатические риски:

1) уменьшение количества осадков, исчезновение ледников, засуха, снижение урожайности пастбищ, сокращение водных ресурсов при длительном засушливом периоде;

2) стихийные бедствия и техногенные катастрофы, оказывающие негативное воздействие на пастбища;

3) глобальные климатические изменения (глобальное климатическое потепление) могут повлечь за собой смещение вертикальных поясов растительности, что негативно может сказаться на процессах роста травостоев пастбищ.

Для построения устойчивых основ управления рисками необходимо:

1) повышение уровня информированности населения страны о рисках;

2) разработка и внедрение учебных программ для пастбищепользователей, с учетом взаимосвязи управления рисками бедствия с использованием пастбищ;

3) проведение регулярного обучения, с охватом наиболее уязвимых айылных аймаков на случай возможного объявления рисков;

4) повышение потенциала государственных органов и органов местного самоуправления в оценке и мониторинге рисков стихийных бедствий и совершенствование системы раннего оповещения;

5) проведение превентивных мероприятий в целях сокращения рисков бедствий.

VIII. Мониторинг и оценка реализации Программы

Мониторинг и оценка реализации Программы осуществляются на уровнях Министерства водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики, Департамента племенного животноводства, пастбищ и кормов при Министерстве водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики. Допустимо, что эти государственные органы имеют право пригласить независимых экспертов для проведения мониторинга и оценки, отслеживания процесса реализации Программы.

Решение о периодичности проведения мониторинга и оценки реализации Программы принимает МВСХПП. Рекомендуется проведение мониторинг и оценки через год после утверждения Программы, и в дальнейшем не реже одного раз в год. Индикаторы мониторинга и оценки Программы будут иметь качественные и количественные показатели.

По результатам мониторинга и оценки в Программу могут быть внесены коррективы, альтернативные шаги, перераспределение ресурсов для эффективной реализации.

Список сокращений: