ИНСТРУКЦИЯ по формированию, рассмотрению и исполнению среднесрочных стратегий бюджетных расходов

Глава 1. Общие положения

1. Настоящая Инструкция разработана в соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики и устанавливает порядок формирования (разработки/обновления), а также рассмотрения среднесрочных стратегий бюджетных расходов (далее - ССБР) главными распорядителями бюджетных средств (далее - ГРБС). ГРБС формирующие ССБР определяются Перечнем государственных органов исполнительной власти, представляющих ССБР, утверждаемый Кабинетом Министров Кыргызской Республики.

2. ССБР определяют стратегическую цель и задачи сектора/отрасли, бюджетные программы, а также показатели результатов деятельности государственных органов, уполномоченных проводить государственную политику в соответствующем секторе/отрасли.

ССБР ежегодно формируются, обновляются и уточняются как часть документа "Основные направления фискальной политики Кыргызской Республики". ССБР предназначены для:

1) объективной оценки ситуации в секторе/отрасли и формирования прогнозов развития на среднесрочный период;

2) принятия новых инициатив и направлений по развитию сектора/отрасли;

3) создания основы для формирования проекта бюджета на очередной бюджетный год и прогнозируемый период.

3. Подготовка и рассмотрение проекта ССБР осуществляются по графику, приведенному в таблице 1.

Таблица 1

График ежегодного цикла формирования ССБР

4. Основные понятия и термины, используемые в настоящей Инструкции:

- администратор бюджетной программы - должностное лицо ГРБС, несущее ответственность за координацию процесса планирования и реализации бюджетной программы;

- бюджетная подпрограмма - составная часть бюджетной программы, представляющая собой виды деятельности (мероприятия, проекты, постоянно выполняемые функции, регулярные закупки), напрямую способствующие реализации бюджетной программы;

- бюджетная программа - комплекс взаимосвязанных подпрограмм, направленных на достижение результатов, связанных с целями национальной стратегии и/или стратегических/программных документов развития, и/или функциями государственного управления/местного самоуправления, обеспечиваемые бюджетными средствами. Бюджетная программа направлена на выполнение одной из задач сектора/отрасли;

- показатели результативности - показатели, характеризующие степень достижения запланированных результатов или конкретное состояние сектора/отрасли. Показатели результативности используются в качестве ориентиров для достижения целей сектора/отрасли или в качестве критериев оценки деятельности ГРБС;

- стратегическая цель - конкретное состояние сектора/отрасли, достижение которого является желательным с общественной точки зрения;

- прогнозные показатели - показатели прогнозируемого периода, закрепленные законом о республиканском бюджете в предыдущем цикле формирования республиканского бюджета (прогнозные показатели), на основании которого осуществляется распределение бюджетных средств по программам при формировании ССБР;

- программная структура - перечень бюджетных программ и составляющих их бюджетных подпрограмм;

- уполномоченный государственный орган (УГО) - уполномоченный государственный орган по прогнозированию и исполнению бюджета (далее - уполномоченный государственный орган).

Глава 2. Организация процесса

5. ГРБС создают рабочую группу из представителей профильных, стратегических, экономических и финансовых подразделений и подведомственных организаций (далее - рабочая группа). Рабочую группу возглавляет заместитель министра ГРБС (далее - заместитель министра) или руководитель аппарата ГРБС. Рабочая группа исполняет основную функцию по формированию ССБР сектора/отрасли, политику которых определяют ГРБС. ГРБС в срок до 20 марта очередного бюджетного года направляют в уполномоченный государственный орган копию ведомственного акта о создании рабочей группы, а также контактные данные администраторов бюджетных программ и ответственного сотрудника, осуществляющего взаимодействие с уполномоченным государственным органом.

6. В случае если ГРБС отвечают за управление и реализацию политики в нескольких секторах/отраслях, то они разрабатывают несколько ССБР для каждого отдельного сектора/отрасли. Рабочая группа выполняет следующие функции:

1) координация и организация работы по формированию/обновлению проекта ССБР;

2) обсуждение ключевых вопросов, формулировка бюджетных программ, принятие решений по приоритетам в распределении бюджетных расходов по бюджетным программам, определение ожидаемых результатов от реализации бюджетных программ, подготовка и представление проекта ССБР в уполномоченный государственный орган.

7. В случае если в управлении и реализации политики сектора/отрасли задействовано несколько государственных органов, создаются межведомственные рабочие группы по согласованию с уполномоченным государственным органом.

8. Деятельность рабочей группы осуществляется в соответствии с графиком работы, приведенным в таблице 2.

Таблица 2

9. Проект ССБР одобряется руководителем ГРБС до представления в уполномоченный государственный орган. Для секторов/отраслей, в управлении и реализации политики которых задействовано несколько ГРБС, проект ССБР одобряется подписями их руководителей.

10. Проект ССБР представляется в уполномоченный государственный орган в срок до 15 мая текущего года на государственном и официальном языках согласно приложениям 1, 2 к настоящей Инструкции. Электронные форматы документов для заполнения предоставляются уполномоченным государственным органом.

11. Пакет документов по проекту ССБР формируется и представляется в уполномоченный государственный орган в соответствии с приложением 3 к настоящей Инструкции.

Глава 3. Ресурсная основа ССБР

12. Ресурсной основой формирования проекта ССБР являются показатели прогнозируемого периода, закрепленные законом Кыргызской Республики о республиканском бюджете в предыдущем цикле формирования республиканского бюджета (прогнозные показатели).

13. Общая сумма расходов по бюджетным программам, представленным в проекте ССБР, должна соответствовать прогнозным показателям по ГРБС, с учетом структурных изменений, произошедших с момента утверждения прогнозных показателей. Отклонения от прогнозных показателей не могут превышать 10 процентов. В первую очередь, такие отклонения должны включать новые текущие расходы по обеспечению деятельности активов, созданных в результате реализации инвестиционных проектов.

Отклонения подлежат обсуждению с уполномоченным государственным органом. В случае формирования проекта ССБР совместно с несколькими ГРБС общая сумма расходов по бюджетным программам, представленным в ССБР, должна соответствовать общей сумме прогнозных показателей по ГРБС, формирующих ССБР, с учетом структурных изменений, произошедших с момента утверждения прогнозных показателей.

14. Новые бюджетные программы, требующие дополнительного финансирования, выходящего за рамки прогнозных показателей, представляются ГРБС в ССБР в виде сценария бюджетной программы с определением подпрограмм. Новые бюджетные программы, требующие дополнительного финансирования, включенные в ССБР в виде сценария, и их стоимость отображаются только в текстовой части ССБР.

15. При наличии внебюджетных источников финансирования программ (подтвержденные средства партнеров по развитию, средства фондов развития), частных средств, а также средств других бюджетов бюджетной системы, направленных на достижение цели программы, вышеуказанные средства указываются в текстовой части ССБР по каждой бюджетной программе.

16. В случаях когда ГРБС, вовлеченные в реализацию бюджетной программы, являются не единственными исполнителями, в текстовой части ССБР отражается подробная информация о соисполнителях, их роли в достижении ожидаемых результатов бюджетной программы.

Глава 4. Формат и порядок подготовки проекта ССБР

17. Процесс формирования проекта ССБР состоит из следующих шагов:

1) описание сектора/отрасли;

2) определение стратегической цели сектора/отрасли;

3) определение задач сектора/отрасли;

4) формулирование/обновление бюджетных программ;

5) распределение финансовых средств по бюджетным программам;

6) определение показателей результативности для каждой бюджетной программы.

18. Каждый шаг процесса формирования проекта ССБР сопровождается описанием. Требования к содержанию и описанию разделов ССБР изложены в приложении 1 к настоящей Инструкции.

§ 1. Описание сектора/отрасли

19. Процесс разработки проекта ССБР начинается с описания сектора/отрасли, к которой относится ГРБС.

20. Основными требованиями к описанию сектора/отрасли являются:

1) описание особенностей (масштаб и основные составляющие) и состояния (проблемы и достижения) сектора/отрасли на момент формирования проекта ССБР, с приведением краткой статистики за последний отчетный период;

2) роль ГРБС в определении и реализации политики сектора/отрасли;

3) перечисление других ГРБС (если таковые имеются), участвующих в управлении и развитии сектора/отрасли, с описанием распределения их обязанностей и ответственности.

21. Описание сектора/отрасли представляется в ССБР по форме согласно приложению 1 к настоящей Инструкции.

§ 2. Определение стратегической цели

22. ГРБС должны сформулировать стратегическую цель сектора/отрасли. В случаях когда ГРБС не относятся к конкретному сектору/отрасли, формулируется стратегическая цель организации. Если стратегическая цель сектора/отрасли уже была сформирована ранее и была согласована с уполномоченным государственным органом, то она остается в прежней редакции, кроме тех случаев, когда формулировку цели необходимо пересмотреть в связи с пересмотром отраслевой политики или проводимыми реформами.

23. К формулировке стратегической цели предъявляются следующие требования:

1) соответствие приоритетам стратегий/программ развития национального уровня и/или секторальных стратегических/программных документов;

2) четкость, определенность и краткость формулировки;

3) достижимость и измеримость (предпочтительно);

4) отражение общественной значимости/выгоды от деятельности ГРБС;

5) направленность на достижение конкретного результата, а не на процесс.

24. Формулировка стратегической цели должна быть понятной и не должна содержать:

1) специальных терминов и аббревиатур, затрудняющих ее понимание;

2) терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование;

3) указаний на иные цели, задачи, эффекты или результаты, которые являются следствием достижения самой стратегической цели;

4) описания средств и методов достижения стратегической цели.

25. Стратегическая цель сектора/отрасли вносится в раздел "Стратегическая цель" ССБР по форме согласно приложению 1 к настоящей Инструкции.

§ 3. Определение задач сектора/отрасли

26. Задачи сектора/отрасли должны быть направлены на достижение стратегической цели и отражать основные приоритетные направления деятельности. Задачи сектора/отрасли являются основой для определения бюджетных программ.

27. Задачи сектора/отрасли должны отвечать следующим требованиям:

1) задачи должны соответствовать приоритетам стратегий/программ развития национального уровня и/или секторальных стратегических/программных документов;

2) формулировка задач должна быть краткой и четкой без специальных терминов и аббревиатур, затрудняющих их понимание;

3) задачи не должны дублировать формулировку стратегической цели сектора/отрасли;

4) количество задач не должно быть большим (рекомендуется не более 5);

5) совокупность задач сектора/отрасли по отношению к цели сектора/отрасли должна отвечать принципам необходимости (решение каждой задачи является необходимым условием достижения цели) и достаточности (решение всех задач является достаточным условием достижения цели);

6) недопустима постановка задач, направленных на обеспечение деятельности ГРБС;

7) перечень задач не должен дублировать перечень функций из положения, регулирующего деятельность ГРБС;

8) в качестве задач не должно рассматриваться решение проблем финансирования сектора/отрасли.

28. Если задачи сектора/отрасли уже были сформированы ранее и приняты уполномоченным государственным органом, то они остаются в прежней редакции, кроме тех случаев, когда формулировку цели необходимо пересмотреть в связи с пересмотром отраслевой политики или проводимыми реформами.

29. Сформулированные задачи представляются в виде перечня задач в разделе "Задачи" по форме согласно приложению 1 к настоящей Инструкции.

§ 4. Формулирование бюджетных программ

30. Взаимосвязанные основные направления деятельности ГРБС группируются в бюджетные программы в соответствии с объединяющими их задачами сектора/отрасли.

31. Для каждой бюджетной программы должна быть определена цель, которая формулируется четко и лаконично, является конкретной, достижимой, измеримой, ориентированной на внешнего потребителя услуг сектора/отрасли, направленной на достижение результата. Формулировка цели не должна содержать специальных терминов и аббревиатур, затрудняющих ее понимание.

32. Для каждой бюджетной программы определяется ожидаемый результат, который формулируется кратко, понятно, с указанием значения планового показателя в среднесрочном или долгосрочном периоде.

33. К формулировке бюджетных программ предъявляются следующие требования:

1) соответствие приоритетам государственной политики в секторе/отрасли и четкая взаимосвязь с приоритетами стратегий/программ развития национального уровня и/или секторальных стратегических/программных документов;

2) направленность бюджетной программы на решение одной из задач сектора/отрасли;

3) краткость названия бюджетных программ без применения специальных терминов и аббревиатур, затрудняющих их понимание;

4) обоснованность количества бюджетных программ (количество бюджетных программ не может быть меньше количества задач сектора и не должно быть чрезмерно большим);

5) устойчивость программной структуры во времени. Новые бюджетные программы/подпрограммы включаются по согласованию с уполномоченным государственным органом;

6) деятельность по проведению реформ и инвестиционные проекты, финансируемые в рамках бюджета ГРБС, не могут определяться в качестве бюджетных программ;

7) финансирование либо увеличение объемов финансирования не является программой;

8) бюджетная программа должна быть общественно значимой - показывать выгоды от деятельности ГРБС и не должна быть направлена на решение проблем ГРБС.

Если бюджетные программы сектора/отрасли уже сформулированы ранее и приняты уполномоченным государственным органом, то они остаются в прежней редакции, изменяясь только по следующим причинам:

- структурные преобразования в Кабинете Министров Кыргызской Республики и внутри ГРБС;

- кардинальный пересмотр функций ГРБС как следствие процесса изменений;

- оптимизация программной структуры (объединение мелких программ или дезагрегация крупных);

- пересмотр отраслевой политики;

- интеграция программной структуры с задачами ЦУР;

- результаты оценки результативности программ;

- выполнение международных обязательств и реализация донорских программ;

- изменения в законодательной и нормативной базе, затрагивающие содержательную часть программ.

34. В перечне бюджетных программ отражается стандартная программа "Управление и администрирование", охватывающая функции подразделений, расходы которых сложно распределить по основным бюджетным программам. Реализация данной программы оказывает координирующее и организационное воздействие на реализацию других программ.

35. К бюджетной программе "Управление и администрирование" относятся: высшее руководство; финансовая служба; подразделения, ответственные за осуществление мониторинга и контроля; управление человеческими ресурсами; подразделения международного сотрудничества; юридическая служба; внутренний аудит; службы по связям с общественностью, пресс-секретари и т.п. Не допускается отнесение к данной программе всех расходов, осуществляемых центральным аппаратом ГРБС. Территориальные подразделения ГРБС, выполняющие несколько функций, относящихся к разным бюджетным программам/подпрограммам, указываются в виде одной бюджетной подпрограммы в бюджетной программе "Управление и администрирование".

36. Бюджетная программа "Управление и администрирование" указывается первой в списке.

37. Сформулированные бюджетные программы вносятся в раздел "Бюджетные программы" по форме, приведенной в приложении 1 к настоящей Инструкции, а также в таблице "Анализ финансирования бюджетных программ" по форме, приведенной в приложении 2 к настоящей Инструкции. При заполнении таблицы необходимо указывать коды бюджетных программ, соответствующие кодам программной бюджетной классификации. В случае отсутствия кода программной бюджетной классификации бюджетная программа указывается как "новая программа" для последующего присвоения ей кода в установленном порядке.

38. В случае значительного изменения программной структуры формируемого проекта ССБР в сравнении с программной структурой, представленной в предыдущем цикле формирования бюджета, представляется обоснование вносимых изменений.

§ 5. Распределение средств по бюджетным программам

39. Прогнозные показатели бюджета ГРБС должны быть распределены в ССБР по бюджетным программам. Расчет расходов по бюджетным программам должен быть основан на определении стоимости бюджетных подпрограмм. Для этого администраторы бюджетных программ используют показатели стоимости бюджетных подпрограмм, рассчитанных в ходе прошлогоднего цикла формирования бюджетных заявок в программном формате, с корректировками (при необходимости) в пределах 10 процентов их стоимости. Распределение средств по новым бюджетным подпрограммам определяется исходя из предварительных расчетов на основе методики, утвержденной для формирования бюджетов на программной основе.

40. Результаты расчетов вносятся в таблицу "Анализ финансирования бюджетных программ" по форме, приведенной в приложении 2 к настоящей Инструкции.

41. Внебюджетные источники финансирования программ указываются в ССБР по каждой программе в таблице "Анализ финансирования бюджетных программ" отдельно от средств, выделяемых из республиканского бюджета. Итоговая сумма по всем внебюджетным источникам указывается отдельной строкой "Итого за счет внебюджетных источников".

§ 6. Определение показателей результативности

42. Для каждой бюджетной программы определяются измеримые ожидаемые результаты. Для их описания применяются показатели результативности. Отбор показателей результативности осуществляется с учетом требований методики, утвержденной в Инструкции по формированию, рассмотрению и исполнению бюджетов на программной основе, утверждаемой Кабинетом Министров Кыргызской Республики. Наименования показателей результативности бюджетных программ/подпрограмм должны оставаться стабильными во времени, т.е. если показатели результативности уже были сформулированы ранее в программном бюджете ГРБС и приняты уполномоченным государственным органом, то они остаются в прежней редакции, изменяясь только по следующим причинам:

- пересмотр бюджетных программ/подпрограмм;

- рекомендация уполномоченного государственного органа.

Изменения показателей результативности осуществляются по согласованию с уполномоченным государственным органом.

43. Ожидаемые результаты бюджетных программ отражаются в текстовой части ССБР и в таблице "Анализ финансирования бюджетных программ" по форме согласно приложению 2 к настоящей Инструкции.

Глава 5. Порядок рассмотрения ССБР

44. Проекты ССБР и показатели результативности бюджетных программ подлежат общественному обсуждению в срок не позднее 25 апреля текущего года.

45. По итогам проведения общественных слушаний ГРБС формируют протокол общественного обсуждения, матрицу учета замечаний и предложений по итогам общественного обсуждения проекта ССБР. Протокол общественного обсуждения представляется в уполномоченный государственный орган вместе с проектом ССБР.

46. Проект ССБР рассматривается и одобряется руководителем ГРБС для представления в уполномоченный государственный орган.

47. Уполномоченный государственный орган рассматривает проекты ССБР на предмет соответствия требованиям настоящей Инструкции и методики, утвержденной для формирования бюджетов на программной основе (в части распределения средств по бюджетным программам), и в случае несоответствия изложенным требованиям, возвращает представленный проект ССБР на доработку ГРБС.

48. ГРБС дорабатывают проект ССБР с учетом замечаний и предложений уполномоченного государственного органа. Доработанный проект ССБР представляется в уполномоченный государственный орган в течение трех рабочих дней со дня его направления на доработку.

49. Свод представленных ССБР для включения в проект ОНФП обеспечивается уполномоченным государственным органом.

50. Распределение бюджетных ассигнований на реализацию бюджетных программ на очередной бюджетный год и прогнозируемый период определяется соответствующим законом о республиканском бюджете.

Глава 6. Исполнение среднесрочных стратегий ГРБС

51. ССБР исполняются ГРБС посредством исполнения программного бюджета, рассмотренного и исполненного в соответствии с Инструкцией о порядке формирования, рассмотрения и исполнения бюджетов на программной основе, утверждаемой Кабинетом Министров Кыргызской Республики.

СРЕДНЕСРОЧНАЯ СТРАТЕГИЯ бюджетных расходов на 20___-20___ гг. по сектору/отрасли __________________________

Введение (стандартное описание необходимости составления ССБР): "Настоящий документ является официальной среднесрочной (охватывающей трехлетний период с 20___ г. по 20___ г.) стратегией бюджетных расходов, которая включена в проект "Основные направления фискальной политики Кыргызской Республики на 20___-20___ гг".

Настоящая Стратегия представляет бюджетные программы в рамках реализации политики сектора/отрасли и их финансирование в пределах запланированных для этого средств республиканского бюджета, а также подтвержденные внебюджетные источники финансирования.".

1. Описание сектора/отрасли: краткое описание специфики сектора/отрасли (3-4 абзаца), краткая отраслевая статистика, проблематика и развитие).

Краткое описание роли ГРБС в управлении сектором/отраслью и его развитии (1 абзац). Перечисление других ГРБС (если таковые имеются), участвующих в управлении и развитии сектора/отрасли, с описанием распределения их обязанностей и ответственности.

2. Стратегическая цель сектора/отрасли (долгосрочная, общественно-значимая, понятная, измеримая); (максимум 1 абзац - цель и очень краткое пояснение, если необходимо).

3. Задачи сектора/отрасли (среднесрочные, общественно значимые, согласующиеся с национальными и отраслевыми программами развития); (перечисление задач в нескольких пунктах; задач не должно быть много - максимум 4-5 (необходимо помнить о том, что количество задач не может превышать количество бюджетных программ), можно привести пояснения (1-2 абзаца). Не допускается постановка задач, направленных на обеспечение деятельности ГРБС, увеличение бюджетных ассигнований.

4. Бюджетные программы (наименование; указание кода бюджетной программы в бюджетной классификации; указание номера задачи сектора/отрасли, которую решает программа; очень краткое описание (1-2 абзаца) - информация о текущей ситуации по данному направлению и актуальность программы), (количество программ не должно быть меньше количества задач сектора/отрасли. Несколько программ могут решать одну задачу, но одна программа не может относиться к нескольким задачам).

Первой в списке бюджетных программ должна быть стандартная бюджетная программа "Управление и администрирование". В этой программе должны группироваться административные расходы структурных, территориальных и подведомственных подразделений, которые сложно распределить по основным бюджетным программам.

После описания каждой бюджетной программы приводится предполагаемый перечень бюджетных подпрограмм (перечень без описания). За реализацию одной бюджетной подпрограммы отвечает одна организация или подразделение.

Сценарии: в случае если новая бюджетная подпрограмма планируется за счет изменения политики, появляется впервые в программной структуре бюджета ГРБС и требует дополнительного финансирования сверх установленных для ГРБС прогнозных показателей, информация по такой бюджетной подпрограмме представляется в описании соответствующей бюджетной программы в следующем формате:

Далее перечисляются ожидаемые результаты реализации бюджетной программы в среднесрочном периоде. Ожидаемый результат должен быть измеримым и реалистичным и иметь социальную значимость. Показатели результативности бюджетных подпрограмм на данном этапе не определяются.

5. Финансовый план (стоимость бюджетных программ, включая бюджетные ассигнования, специальные средства, государственные инвестиции, внебюджетные источники). Описывается общий объем расходов по бюджетным программам сектора/отрасли и существенные изменения в его динамике за прошлые годы.

6. В случаях когда ГРБС, вовлеченные в реализацию бюджетной программы, являются не единственными исполнителями, необходимо указать информацию о соисполнителях, их роли в достижении ожидаемых результатов бюджетной программы.

АНАЛИЗ финансирования бюджетных программ по сектору/отрасли ____________________ на 20___-20___ гг.

ГРБС (полное наименование) ________________________________________________________________________________

ПЕРЕЧЕНЬ документов, прилагаемых к проекту среднесрочной стратегии бюджетных расходов

1. Текст проекта среднесрочной стратегии бюджетных расходов;

2. Приложение 1. Анализ финансирования бюджетных программ;

3. Протокол общественного обсуждения проекта среднесрочной стратегии бюджетных расходов.