Утверждено к приказом  Министерства юстиции Кыргызской Республики от 31 марта 2026 года № 2-д

Руководство

по проведению анализа административных процедур

1. Общие положения

1. Настоящее Руководство по проведению анализа административных процедур (далее - Руководство) направлено на совершенствование административных процедур, повышение эффективности и оперативности принятия решений в государственных органах, перевод административных процедур в цифровой формат, снижение административной нагрузки на физических и юридических лиц, внедрение принципов результативности и цифровизации, а также на обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

2. Руководство устанавливает единые методологические основы, порядок, этапы и критерии проведения анализа административных процедур, а также механизм мониторинга реализации выработанных рекомендаций.

3. Под административной процедурой понимается установленная нормативными правовыми актами последовательность действий государственного органа (органа местного самоуправления), направленная на принятие административного акта, совершение административного действия либо предоставление государственной (муниципальной) услуги (работы).

4. Руководство применяется при проведении анализа административных процедур органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (далее - административные органы).

5. Правовой основой Руководства являются Закон Кыргызской Республики «Об основах административной деятельности и административных процедур» и нормативные правовые акты Кыргызской Республики в сфере цифровизации и цифрового управления.

2. Цели, задачи и принципы анализа

6. Цели анализа:

Основополагающими целями анализа административных процедур являются совершенствование и оптимизация осуществления административных процедур и определение наилучшего способа их осуществления с учетом снижения финансовых, временных и физических (трудовых) затрат для повышения качества осуществления административных процедур.

7. Задачи анализа:

1)    выявление и исключение избыточных, устаревших и дублирующих процедур;

2)    сокращение сроков и стоимости их осуществления;

3)    снижение административной нагрузки;

4)    повышение качества принимаемых административных актов;

5)    развитие цифровых форм взаимодействия;

6)    повышение прозрачности и подотчетности органов власти.

8 Принципы анализа

При проведении анализа административные органы обязаны руководствоваться следующими принципами:

1)    принцип законности и правовой определенности: предполагает соответствие административной процедуры Конституции и законам Кыргызской Республики, наличие четкого правового основания, ясность формулировок, предсказуемость правовых последствий и недопустимость произвольного толкования норм;

2)    принцип соразмерности: означает, что требования и ограничения, устанавливаемые процедурой, должны быть необходимыми и соразмерными преследуемой публичной цели и не создавать чрезмерной нагрузки на заявителя. Другими словами административная деятельность должна быть направлена на цели, установленные Конституцией и законами Кыргызской Республики, а меры их достижения должны быть соразмерными, то есть применимыми, необходимыми и целесообразными (разумными).

3)    принцип минимальной достаточности регулирования: предусматривает установление только тех процедурных требований и действий, которые объективно необходимы для достижения законной цели, без излишней детализации и усложнения;

4)    принцип ориентации на заявителя (гражданина и бизнес): заключается в построении процедуры с учетом удобства, доступности и понятности для заявителя, минимизации его временных, финансовых и организационных затрат, а также в исключении «административного шлама» - избыточных требований, формализма и психологических барьеров, усложняющих получение услуги.;

5)    принцип недопустимости дублирования и избыточности:исключает повторное требование одних и тех же документов, параллельное осуществление сходных процедур различными органами и установление лишних стадий рассмотрения;

6)    принцип цифровизации по умолчанию: предполагает приоритет цифрового формата взаимодействия, автоматизацию процессов и использование цифровых технологий как основного способа реализации административной процедуры;

7)    принцип «только один раз»: запрещается повторное истребование у заявителя документов и сведений, которые уже имеются в распоряжении административных органов или содержатся в цифровых реестрах;

8)    принцип межведомственного взаимодействия без участия заявителя: означает, что обмен сведениями между государственными органами осуществляется самостоятельно, без возложения на заявителя обязанности представлять документы, находящиеся в распоряжении государства;

9)    принцип прозрачности и публичности: предусматривает открытость информации о порядке осуществления процедуры, сроках, стоимости, основаниях отказа и результатах рассмотрения, а также доступность нормативных и методических материалов;

10) принцип предотвращения коррупционных рисков: предполагает минимизацию дискреционных полномочий без четких критериев, устранение неопределенных оснований для отказа, снижение личного контакта заявителя с должностными лицами и обеспечение прозрачности принятия решений.

3. Направления и критерии анализа

9. Основные направления анализа

Анализ административных процедур включает следующие направления:

1) инвентаризация процедур и формирование Реестр административных процедур: предполагает выявление и систематизацию всех действующих административных процедур в пределах компетенции органа с фиксацией их ключевых параметров (правовое основание, сроки, документы, стоимость, результат и др.), обеспечивая полноту учета и прозрачность регулирования, согласно форме Реестра, изложенной в Приложении 1 к настоящему Руководству;

2) оценка правовых оснований: заключается в проверке соответствия процедуры Конституции и законам, наличия надлежащего нормативного закрепления, отсутствия коллизий и избыточного подзаконного регулирования;

3) оценка фактической реализации процедуры: направлена на анализ практики применения: сопоставление нормативно установленных требований с реальным порядком исполнения, выявление отклонений, задержек и неформальных барьеров;

4) оценка эффективности и результативности: предусматривает определение соразмерности затрат (временных, финансовых, организационных) достигаемому публичному результату, а также анализ целесообразности сохранения процедуры в существующем виде;

5) оценка рисков: включает выявление правовых, коррупционных, управленческих и иных рисков, связанных с применением процедуры либо ее возможным изменением или отменой;

6) оценка уровня цифровизации: определяет степень перевода процедуры в цифровой формат, наличие межведомственного обмена данными, уровень автоматизации и потенциал дальнейшей цифровой трансформации;

7) подготовка рекомендаций: заключается в формулировании обоснованных предложений о сохранении, изменении, упрощении, цифровизации или исключении процедуры, включая предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты.

10. Критерии анализа

При анализе подлежат обязательной оценке следующие показатели:

1)нормативный и фактический средний срок осуществления процедуры: предполагает сопоставление установленного законодательством срока с реальной продолжительностью рассмотрения, что позволяет выявить отклонения, задержки и потенциал для оптимизации;

2)количество требуемых документов и сведений: оценивается объем информации, запрашиваемой у заявителя, с целью выявления избыточных требований и возможности получения сведений по межведомственным каналам без участия заявителя;

3)количество задействованных органов: анализируется число государственных органов и структурных подразделений, участвующих в процедуре, для определения сложности координации и возможности централизации или упрощения взаимодействия;

4)уровень межведомственного цифрового взаимодействия: определяется степень использования цифрового обмена данными между органами власти, что влияет на сокращение сроков, снижение нагрузки на заявителя и минимизацию бумажного документооборота;

5)стоимость процедуры и сопутствующие расходы: оцениваются обязательные платежи (госпошлины, сборы) и дополнительные издержки заявителя (нотариальные услуги, копирование, транспортные расходы), а также обоснованность их размера;

6)административная нагрузка (временные и трудовые затраты): характеризует совокупные затраты времени и усилий заявителя и должностных лиц на прохождение процедуры, включая количество обращений, ожиданий и этапов согласования;

7)уровень автоматизации и цифровой зрелости: определяет степень перевода процедуры в цифровой формат, наличие автоматизированных решений, исключающих человеческий фактор, и готовность к дальнейшей цифровой трансформации.

8)количество жалоб и судебных споров: анализируется число обращений, обжалований и судебных дел, связанных с процедурой, как индикатор качества правового регулирования и корректности административной практики.

4. Анализ рисков и цифровая методология

11. Анализ рисков

Оценке подлежат:

1) правовые и регуляторные риски: оценивается соответствие процедуры Конституции и законам, наличие четкого правового основания, отсутствие коллизий и неопределенных формулировок. Выявляются случаи чрезмерного подзаконного регулирования без прямого законодательного основания. Наличие таких рисков может повлечь признание таких актов незаконными и их отмену;

2) коррупционные факторы и избыточная дискреция - проверяется, не предоставляет ли процедура должностному лицу чрезмерную свободу усмотрения без четких критериев. Риски возникают при неопределенных основаниях для отказа, отсутствии прозрачных критериев оценки и избыточном личном контакте с заявителем. Цель - обеспечить объективность и минимизировать злоупотребления;

3) риски нарушения прав заявителей - анализируется, не приводит ли процедура к необоснованным отказам, затягиванию сроков, избыточным требованиям, дискриминации или ограничению права на обжалование. Процедура должна гарантировать равный доступ и защиту прав заявителей;

4) риски при цифровой трансформации: оцениваются защита персональных данных, устойчивость информационных систем, возможные технические сбои и доступность цифровых сервисов. Цифровизация не должна создавать новые барьеры или снижать уровень правовой защиты;

5) риски снижения качества государственного контроля: при упрощении или отмене процедуры оценивается, не приведет ли это к ослаблению надзора, снижению уровня безопасности или утрате значимой контрольной функции. Реформа должна обеспечивать баланс между дебюрократизацией и защитой публичных интересов.

12. Цифровая методология

Цифровизация административных процедур осуществляется на основе:

1)    приоритета цифрового формата;

2)    подхода, в котором один раз предоставленные данные не запрашиваются повторно;

3)    автоматизированного межведомственного обмена;

4)    машиночитаемости форм и данных;

5)    возможности автоматического принятия решений при отсутствии дискреции;

6)    обеспечения информационной безопасности и защиты персональных данных.

13. Уровни цифровой зрелости

Административные процедуры классифицируются по следующим уровням:

1)    полностью бумажная;

2)    смешанная (бумажно-цифровая);

3)    полностью цифровая;

4)    автоматизированная (без участия должностного лица).

5. Упрощение и исключение процедур

Административная процедура подлежит упрощению либо исключению при наличии следующих оснований:

14. Отсутствие необходимости в достижении публичной цели: процедура может быть исключена, если установлено, что она не направлена на достижение реальной общественно значимой цели либо цель может быть достигнута иными, более простыми способами.

15. Дублирование иными правовыми механизмами: если аналогичные требования уже предусмотрены в другой процедуре или контролируются иным органом, сохранение параллельной процедуры является избыточным, в таких случаях возможно объединение процедур либо исключение одной из них.

16. Несоразмерность административной нагрузки достигаемому результату: если процедура требует значительных временных, финансовых или организационных затрат при минимальном публичном эффекте, она подлежит пересмотру или упрощению. Оценка соразмерности предполагает сравнение затрат и фактической пользы.

17. Утрата актуальности вследствие изменений в законодательстве или цифровизации: процедура может стать ненужной из-за изменений в законодательстве, внедрения новых информационных систем, отмены соответствующих разрешительных режимов, перехода к уведомительному порядку. В таком случае сохранение процедуры противоречит принципу минимальной достаточности регулирования.

18. Возможность достижения результата без дополнительных издержек для заявителя: если цель процедуры может быть достигнута автоматически (например, через межведомственный обмен данными) или без участия заявителя, целесообразно отменить или максимально упростить процедуру. Государство не должно возлагать на заявителя обязанности по сбору сведений, которые уже находятся в распоряжении органов власти.

6. Этапы проведения анализа

Анализ административных процедур проводится в 4 последовательных этапа:

19. Этап 1. Инвентаризация и формирование Реестра административных процедур (30 дней):

1) административный орган формирует рабочую группу, в состав которой в обязательном порядке включаются специалисты профильных подразделений, юристы и IT-специалисты.

2) рабочая группа выявляет все административные процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами или фактически осуществляемые органом. При этом определение административных процедур осуществляется с учетом требований Закона Кыргызской Республики «Об основах административной деятельности и административных процедур».

3) формируется «Реестр административных процедур», утверждаемый руководителем административного органа, в котором указываются все параметры административной процедуры согласно форме Реестра в Приложении 1 к настоящему Руководству.

20. Этап 2. Диагностика и измерение текущего состояния «как есть» (60 дней):

1) для каждой процедуры из Реестра проводится анализ административных процедур и действий, связанных с соблюдением процедуры их осуществления на практике согласно Форме анализа административных процедур, указанной в Приложение 2 к настоящему Руководству. При этом анализ проводится по направлениям, критериям, анализу рисков и цифровой зрелости, указанным в разделе 3 и 4 настоящего Руководства.

2) проводится мониторинг фактических сроков (не менее 50 завершенных дел) и расчет административной нагрузки по формуле: AC = P х Q х T (где АС – административная нагрузка, Р – стоимость одного часа работы административного органа, Q – количество обращений (заявлений, жалоб, дел и т.п.) в год, T – время, потраченное на одну процедуру в часах).

3) выявляются документы, истребуемые в бумажном виде, данные по которым уже содержатся в государственных информационных системах.

21. Этап 3. Разработка рекомендаций и проектирование «как должно быть» (30 дней):

1) на основе анализа рабочая группа готовит итоговую рекомендацию согласно Форме рекомендации, указанной в Приложение 3 к настоящему Руководству, по одному из вариантов:

- оставить без изменений: данный вариант применяется, если процедура имеет надлежащее правовое основание, соответствует принципам законности и соразмерности, не создает избыточной административной нагрузки, реализуется в разумные сроки и по обоснованной стоимости, не содержит существенных коррупционных рисков;

- изменение процедуры: данный вариант применяется, если выявлены отдельные недостатки, не требующие полной отмены процедуры, изменения могут касаться сокращения сроков рассмотрения, уменьшения перечня документов, уточнения оснований для отказа, устранения правовых коллизий, снижения размера платежей, упрощения отдельных стадий;

- отмена процедуры: данный вариант применяется, если процедура утратила актуальность, дублирует иные механизмы регулирования, не соответствует принципам законности и соразмерности, создает несоразмерную административную нагрузку. В этом случае предлагается признать утратившим силу соответствующего нормативного правового акта либо его отдельных положений с правовым обоснованием;

- передача процедуры на аутсорсинг: данный вариант рекомендуется, если отдельные технические или сервисные функции в рамках процедуры могут быть более эффективно выполнены внешними организациями при сохранении государственного контроля. Это возможно, например, при приеме и первичной обработке документов, при предоставлении информационных услуг, при техническом сопровождении процессов. Передача допускается при условии соблюдения законодательства, защиты данных и исключения конфликта интересов;

- полная цифровая трансформация: данный вариант предлагается в случае, если процедура может быть реализована полностью в цифровом формате с автоматизацией отдельных этапов или принятием решения без участия должностного лица (при отсутствии дискреции). Цифровая трансформация может включать цифровую подачу заявления, автоматическую проверку сведений через межведомственные системы, онлайн-оплату, выдачу цифрового административного акта.

2) итоговые рекомендации представляются административными органами в Министерство юстиции Кыргызской Республики, являющийся уполномоченным органом, осуществляющим единую государственную политику в сфере административных процедур. Также представляются вытекающие из рекомендаций проекты нормативных правовых актов со всеми сопроводительными документами в соответствии с законодательством о нормотворческой деятельности.

22. Этап 4. Мониторинг и оценка результатов

1) Мониторинг проводится через 6–12 месяцев после внедрения изменений в административную процедуру с целью оценки фактического эффекта проведенной оптимизации и подтверждения достижения поставленных целей:

- достижение целевых показателей: проверяется, достигнуты ли показатели, установленные по итогам анализа (сокращение количества документов, уменьшение числа этапов, снижение нагрузки и др.). Сопоставляются исходные данные (до реформы) и текущие показатели (после внедрения изменений). В случае недостижения целевых значений выявляются причины и формулируются корректирующие меры.

- сокращение сроков и стоимости: оценивается, произошло ли фактическое уменьшение среднего времени рассмотрения процедуры, размера обязательных платежей и сопутствующих расходов, количества обращений заявителя в орган;

- уровень удовлетворенности заявителей: изучается мнение граждан и субъектов предпринимательства о доступности, понятности и удобстве процедуры. Для этого могут использоваться анализ обращений и жалоб, результаты опросов и анкетирования, данные центров обслуживания и цифровых порталов. Показатель удовлетворенности позволяет оценить не только формальные параметры, но и практическое восприятие реформы.

- уровень цифровизации: оценивается степень фактического использования цифровых инструментов: доля заявлений, поданных онлайн; уровень межведомственного цифрового обмена; автоматизация принятия решений; снижение бумажного документооборота. Также анализируется устойчивость функционирования информационных систем и отсутствие технических барьеров.

2) итоги мониторинга оформляются аналитическим отчетом, который должен содержать:

-        сравнительный анализ показателей «до» и «после» реформы;

-        выводы о достижении целей;

-        выявленные проблемы;

-        предложения о дальнейшей корректировке процедуры.

Отчет направляется в уполномоченный государственный орган для учета в дальнейшей нормотворческой и управленческой деятельности.

7. Организация проведения анализа административной процедуры

23. Организация проведения анализа административных процедур осуществляется руководителями административных органов, которые:

1)    формируют рабочую группу по проведению анализа, а также подключают к работе при необходимости представителей территориальных подразделений и подведомственных учреждений, а также могут быть подключены по согласованию иные представители заинтересованных общественных объединений, ассоциаций и других организаций;

2)    утверждают план мероприятий и график проведения анализа административных процедур;

3)    контролируют выполнение рабочей группой соответствующих мероприятий по проведению анализа административных процедур и выработке рекомендаций по результатам проведенного анализа;

4)    контролируют своевременность проведение анализа административных процедур территориальными подразделениями и подведомственными учреждениями государственного органа/органа местного самоуправления в соответствии с утвержденным планом-графиком.

24. Члены рабочих групп выполняют поэтапную работу согласно разделу 6 настоящего Руководства и руководствуются формами, приложенными к настоящему Руководству. Все выводы и рекомендации с обоснованиями представляются на рассмотрение рабочей группы исключительно по формам.

Приложение  1 Форма Реестра административных процедур

Приложение  2 Форма Анализа административных процедур

Приложение  3 Форма Рекомендации по оптимизации административных процедур

Приложение  1

Реестр административных процедур

Приложение 2

Форма Анализа административной процедуры

*Пояснительные комментарии

1. Указывается наименование административной процедуры. Например, регистрация прав на недвижимое имущество или выдача справки о наличии налоговой задолженности и т.п.).

2. Вид административной процедуры: Разрешительные процедуры (предоставление разрешений, лицензий, согласований и других актов допуска); Регистрационные процедуры (регистрация физических или юридических лиц, их прав или имущества); Контрольные (надзорные) процедуры (контроль за соблюдением законодательства и нормативных требований, проведение проверок и иных контрольных мероприятий); Фискальные (налоговые, таможенные) процедуры (исчисление, уплата и возврат налогов, таможенных сборов и платежей); Социальные процедуры (предоставление социальных льгот и пособий); Справочно-информационные процедуры (предоставление справок и иной информации, имеющей правовые и фактические последствия для граждан или юридических лиц). Сервисные (обслуживающие). Цифровые (полностью автоматизированные).

3. Указывается название и реквизиты закона, нормативного правового акта, которым предусмотрена административная процедура. Также указывается наличие внутреннего акта (регламента, инструкции и т.п.).

4. Отмечается государственный орган – орган исполнительной власти или иная организация, их подведомственное, структурное подразделение или филиал, должностное лицо, в компетенции которого входит осуществление административной процедуры.

5. Перечисляются органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, участвующие в осуществлении административной процедуры. Указываются каналы межведомственного обмена цифровые, бумажные)

6. Перечисляются перечень документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административной процедуры, которые запрашиваются уполномоченным органом. Возможность автоматического получения сведений по межведомственному обмену (да/нет). Исчерпывающий перечень документов и (или) сведений, представляемых заявителем для осуществления административной процедуры, требования к ним, порядок и формы их представления, а в отношении документов, выданных или удостоверенных иностранным компетентным органом, - также необходимость их легализации (проставления апостиля).

7. Указаются в течение какого времени осуществляется административная процедура, указывются основания возможных нарушений, продления сроков ввиду объективных и субъективных причин. Срок по закону / фактический средний срок (по данным мониторинга).

8. Указываются в каком виде представляется получаемый документ.

9. Отмечаются о наличии на государственном информационном ресурсе (веб-сайт), необходимых сведений по осуществлению административной процедуры. Указываются  URL-адреса и QR-коды.

10. Размер оплаты, взимаемой при осуществлении административной процедуры (государственная пошлина, и другие обязательные сборы). Наличие онлайн-оплаты (да/нет, ссылка на платежный шлюз). Указываются обоснование стоимости (расчеты, сметы и т.п.), наличие потенциала для снижения размер оплаты.

11. Осуществляется ли административная процедура в срочном порядке за дополнительную оплату. Процент удорожания относительно базовой административной процедуры.

12. Перечень затрат, связанных с ее осуществлением (ксерокопия документов, нотариальное заверение, апостиль и др.). Затраты могут быть финансовые, временные, документарные.

13. Отметчается имеются ли утвержденные бланки, формы (на веб-сайте в том числе цифровые). Машиночитаемость формы (XML, JSON, PDF-A и т.п.)

14. Указывается наименование получаемого документа (справка, лицензия, разрешение, сертификат и т.п.) и/или административного акта (приказ, распоряжение, постановление, решение, заключение и т.п.) и в какой форме (устной, письменной, цифровой, письменно-цифровой, визуальной и т.п.). В случае отказа в осуществлении административной процедуры и вынесения обременительного административного акта необходимо указать, соответствует ли данный акт по форме требованиям Закона Кыргызской Республики «Об основах административной деятельности и административных процедурах» и содержит ли данный акт правовое обоснование.

15. Срок действия получаемого документа (справка, лицензия, разрешение, сертификат и т.п.), если он выдается уполномоченным органом по результатам осуществления административной процедуры, и форма их представления (бумажная/цифровая). Автоматическая проверка срока действия в информационной системе (да/нет).

16. Указывается, имеется ли возможность обжалования принятого акта, куда, в какие сроки, в каком порядке и каким нормативным правовом актом это регулируется.

17. Указывается значение административной нагрузки на основе мониторинга фактических сроков (не менее 50 завершенных дел) и расчета административной нагрузки по формуле: AC = P х Q х T (где АС – административная нагрузка, Р – стоимость одного часа работы административного органа, Q – количество обращений (заявлений, жалоб, дел и т.п.) в год, T – время, потраченное на одну процедуру в часах).

18. По результатам анализа предлагается сохранить процедуру без изменений; внести изменения и дополнения; упростить процедуру; перевести в цифровой формат; передать на аутсорсинг; признать утратившей силу.

Приложение 3

Форма Рекомендации по оптимизации административных процедур