Государственная стратегия по противодействию финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов в Кыргызской Республике на 2026–2030 годы

Глава 1. Введение

Настоящая Государственная стратегия по противодействию финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов в Кыргызской Республике на 2026–2030 годы (далее – Стратегия) представляет собой фундаментальный отраслевой документ стратегического планирования, разработанный в целях обеспечения национальной безопасности, защиты финансовой системы страны от криминальных угроз, а также устойчивого социально-экономического развития государства.

Документ разработан во исполнение поручения Президента Кыргызской Республики (от 3 апреля 2026 года № 09-8714), в соответствии с требованиями статьи 4 Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов», а также в рамках комплексного плана мероприятий по реализации Концепции национальной безопасности Кыргызской Республики.

Стратегический вектор Стратегии продиктован объективной необходимостью комплексного совершенствования национальной системы противодействия финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов (далее – ПФПД/ЛПД) на основе международных стандартов. Основой для определения приоритетных направлений Стратегии послужили результаты Национальных оценок рисков (далее – НОР) и Секторальных оценок рисков (далее – СОР) финансирования преступной деятельности и легализации (отмывания) преступных доходов в Кыргызской Республике.

В соответствии с Рекомендацией 1 Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (далее – ФАТФ) в части проведения оценки рисков и применения риск-ориентированного подхода (далее – РОП) каждое государство обязано выявлять, оценивать и понимать свои специфические риски, а также координировать меры по их снижению на общегосударственном уровне. В этой связи Стратегия выступает главным и институциональным инструментарием, доказывающим, что Кыргызская Республика применяет РОП и целенаправленно концентрирует ресурсы на предотвращении наиболее критичных угроз, выявленных в ходе НОР и СОР.

Актуальность разработки документа обусловлена трансформацией криминогенной среды: появлением гибридных угроз, стремительной цифровизацией финансовых потоков и необходимостью перехода национальной системы от формального технического соответствия законодательной базы к обеспечению высокой практической эффективности правоприменения. Ключевым вызовом является интеграция целей органа финансовой разведки, правоохранительных структур, судебных органов, надзорных ведомств и частного сектора в единый механизм реагирования. Стратегия призвана обеспечить дальнейшую интеграцию и скоординированность мер государственных органов в сфере ПФПД/ЛПД.

Кроме того, выстраивание эффективной внутренней координации и межведомственного взаимодействия формирует необходимую институциональную базу для достижения высокой эффективности по всем одиннадцати непосредственным результатам (далее – НР) ФАТФ. Наличие единой внутренней стратегии является фундаментальным условием не только для обеспечения качественного международного сотрудничества (НР2), но и для выстраивания результативного риск-ориентированного надзора (далее – РОН) и применения превентивных мер (НР3 и НР4). Комплексный подход, заложенный в Стратегии, необходим для обеспечения прозрачности информации о бенефициарных владельцах (НР5), эффективного использования органа финансовой разведки при проведении параллельных финансовых расследований, уголовном преследовании и конфискации преступных доходов (НР6, НР7 и НР8), а также для своевременного применения целевых финансовых санкций (далее – ЦФС, замораживание активов) в рамках противодействия финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения (НР9, НР10 и НР11).

Стратегия выступает также логическим продолжением работы по устранению недостатков, отмеченных в отчете о взаимной оценке Кыргызской Республики 2018 года, и нацелена на проактивное развитие национальной системы ПФПД/ЛПД.

В рамках ее реализации особое внимание уделяется таким системным приоритетам, как цифровая трансформация и автоматизация процессов, регулирование сектора виртуальных активов (далее – ВА), обеспечение прозрачности бенефициарных владельцев и полномасштабное внедрение практики обязательных параллельных финансовых расследований, а также реализация превентивных мер по общему снижению уровня теневой экономики.

Глава 2. Общий анализ ситуации

§ 1. Правовая и институциональная

база национальной системы ПФПД/ЛПД

В настоящее время международная система противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее – ПОД/ФТ) представляет собой многоуровневую иерархическую структуру, которая включает в себя международный (глобальный) уровень, а также национальные системы ПОД/ФТ, ключевыми элементами которых являются подразделения финансовой разведки (далее – ПФР), надзорные и правоохранительные органы, организующие и контролирующие деятельность финансовых посредников, к которым относятся кредитные, страховые, лизинговые и другие организации.

Исключительный статус Рекомендаций ФАТФ определен резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций от 29 июля 2005 года № 1617 и от 27 марта 2019 года № 2462, которые предусматривают их обязательное исполнение всеми государствами – членами Организации Объединенных Наций (далее – ООН). Рекомендации ФАТФ выступают основой при построении национальных законодательств в данной сфере. Несоответствие Рекомендациям чревато для страны попаданием в «серый» или «черный» список ФАТФ, что существенно ограничивает возможности ее участия в международных финансовых отношениях.

ФАТФ является глобальным регулятором в сфере ПОД/ФТ, который разрабатывает мировые стандарты в сфере ПОД/ФТ и осуществляет контроль их исполнения. Также ФАТФ выступает в качестве «политического органа», оказывающего влияние на принятие решений, оптимизирующих деятельность национальных систем ПОД/ФТ.

Основным механизмом, посредством которого ФАТФ отслеживает прогресс в выполнении 40 рекомендаций странами-участницами, являются взаимные оценки. Взаимные оценки представляют собой «экспертные обзоры», в ходе которых эксперты оценивают эффективность мер, принимаемых страной в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.

В ходе оценки технического соответствия изучаются состояние основных структурных элементов национальной системы в сфере ПОД/ФТ, оценивается соответствие правовой и институциональной системы страны требованиям Рекомендаций. Эффективность системы ПОД/ФТ оценивается по степени достижения страной определенного набора результатов. Для этого ФАТФ предлагает использовать иерархию результатов: цель высокого уровня, промежуточные и непосредственные результаты.

Существенное влияние на эффективность борьбы с финансовыми преступлениями оказывают такие международные структуры, как ООН, Интерпол, Группа подразделений финансовой разведки «Эгмонт» (далее – Группа «Эгмонт»), Вольфсбергская группа и др.

ООН играет ведущую роль в координации международного противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма. ООН разрабатывает ключевые международные правые акты и программы в данной сфере, способствует гармонизации национального законодательства.

Неотъемлемым элементом международной системы в сфере ПОД/ФТ являются национальные системы ПОД/ФТ отдельных государств в силу того, что все они основаны на стандартах ФАТФ, для современных национальных систем характерна схожая структура и единые принципы построения.

Таким образом, современная международная система ПОД/ФТ представляет собой совокупность субъектов международного и национального уровней, деятельность которых основывается на международных нормах и стандартах. В этой связи важно отметить, что национальная система ПФПД/ЛПД Кыргызской Республики, как непосредственный субъект международной системы ПОД/ФТ, играет определенную роль и нацелена на решение конкретных задач в борьбе с легализацией доходов и финансированием терроризма при тесном сотрудничестве с ПФР зарубежных стран, что позволяет мировому сообществу противостоять новым вызовам и угрозам в борьбе с финансовыми преступлениями.

Национальная система ПФПД/ЛПД претерпела значительные институциональные улучшения, продемонстрировав способность адаптироваться к новым вызовам. Ключевым достижением стало выведение из «серой» зоны сектора поставщиков услуг виртуальных активов (далее – ПУВА), оборот которых в 2025 году достиг 2,735 трлн сомов, и внедрение режима их лицензирования. Проведены детализированные НОР и СОР по данному сектору.

Правовую основу национальной системы ПФПД/ЛПД составляет развитая иерархическая система нормативных правовых актов, а также документов государственного стратегического планирования Кыргызской Республики. Указанная база гармонизирована с международно-правовыми обязательствами страны, включая резолюции Совета Безопасности ООН и Международные стандарты ФАТФ.

Институциональные механизмы, регулирующие общественные отношения в сфере ПФПД/ЛПД, определяются Конституцией Кыргызской Республики, конституционными законами, кодифицированными актами, законами, нормативными правовыми актами Президента Кыргызской Республики и Кабинета Министров Кыргызской Республики, а также нормативными актами ведомственного уровня и органов надзора, обладающих регулятивными полномочиями.

§ 2. Ключевые угрозы и уязвимости (результаты НОР 2022–2024 годы)

Итоговый отчет о НОР за период 2022–2024 годов, официально утвержденный решением Межведомственной комиссии по вопросам противодействия финансированию преступной деятельностии легализации (отмыванию) преступных доходов при Кабинете Министров Кыргызской Республики (протокол № 15 от 11 сентября 2025 года), констатирует усложнение криминогенной обстановкии трансформацию методов совершения финансовых преступлений.В соответствии с императивными требованиями Закона о ПФПД/ЛПД и нормами постановления Кабинета Министров Кыргызской Республики «О мерах по реализации Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельностии легализации (отмыванию) преступных доходов» от 14 ноября 2025 года № 739 детальное понимание данных угроз выступает правовой и институциональной основой для реализации РОП и соразмерного распределения ресурсов государственных органов.

Для обеспечения наглядности, структурированного понимания профиля рисков и выработки приоритетных мер государственного реагирования, выявленные угрозы и системные уязвимости систематизированы в таблице 1. Данная матрица базируется на выводах утвержденного Итогового отчета о НОР за 2022–2024 годы и специализированной оценки рисков финансирования распространения оружия массового уничтожения (далее – ФРОМУ).

Таблица 1. Матрица ключевых угроз и системных уязвимостей национальной системы ПФПД/ЛПД (по итогам НОР 2022–2024 годы)

Имплементация РОП обязывает правоохранительные, надзорные органы, а также финансовые учреждения (далее – ФУ) и нефинансовую категорию лиц (далее – НФКЛ) концентрировать превентивные меры и процессуальные ресурсы пропорционально уровню идентифицированных угроз.

В целях купирования указанных угроз положения статьи 21 Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов» и Положения о порядке организации программ внутреннего контроля, утвержденного постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики Республики «О мерах по реализации Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов» от 14 ноября 2025 года № 739, обязывают ФУ и НФКЛ применять расширенные меры надлежащей проверки клиента (далее – НПК) в отношении клиентов и операций, подпадающих под описанные критерии повышенного риска. Это требует обязательного установления реальных источников происхождения средств, сквозной верификации бенефициарных владельцев и непрерывного, усиленного финансового мониторинга транзакций.

§ 3. Проблемы программного реагирования

Вместе с тем анализ общих тенденций выявил ряд системных проблем. Сохраняется высокая угроза со стороны доходов, генерируемых коррупцией, налоговыми преступлениями, мошенничеством и НОН. Наблюдается массовое использование фиктивных компаний-оболочек для транзитных схем и вывода капитала в оффшорные юрисдикции. Растут риски криминального краудфандинга через социальные сети и потенциального обхода режима ЦФС ООН.

На основе представленной матрицы угроз и системных уязвимостей представилось возможным трансформировать выявленные НОР угрозы и уязвимости в четко сформулированные системные проблемы, требующих программного реагирования.

Проблемы:

– Высокая степень интеграции криминальных капиталов в легальную экономику посредством многоуровневых транзитных схем и фиктивных структур

Злоумышленники массово используют номинальные юридические лица и индивидуальных предпринимателей (включая компании-оболочки) для сокрытия истинных бенефициарных владельцев, запутывания следов происхождения капитала и масштабного физического обналичивания средств.

Криминальные доходы (от налоговых преступлений, коррупции, мошенничества, НОН и уклонения от таможенных платежей) выводятся в оффшорные юрисдикции под видом оплаты по мнимым внешнеэкономическим контрактам, включая фиктивные нематериальные услуги.

Фиксируется активное использование сектора недвижимости (приобретение объектов на подставных лиц) и схем в секторе кредитования (фиктивные займы, досрочное погашение легитимных кредитов преступными доходами) для интеграции незаконно нажитых активов.

– Недостаточный уровень практической эффективности следственных органов при наличии качественной нормативной базы, в части проведения параллельных финансовых расследований и конфискации активов

Доходы транснациональных и внутренних ОПГ, генерируемые за счет НОН, контрабанды, вымогательства и теневых махинаций, активно внедряются в строительство, транспорт, сферу услуг и торговлю с использованием подставных лиц.

Эта угроза формирует критический риск для экономической безопасности государства, что требует обязательного внедрения механизмов параллельных финансовых расследований в практику органов следствия (МВД, ГКНБ) и прокуратуры для полного подрыва экономических основ преступных сообществ.

– Уязвимость цифровых платформ и небанковских каналов для финансирования террористической (далее – ФТД) и экстремистской (далее – ФЭД) деятельности

Запрещенные деструктивные религиозно-экстремистские организации и ячейки используют социальные сети и зашифрованные мессенджеры для краудфандинга и сбора частных пожертвований под видом благотворительности или социальной активности.

Перемещение собранных средств, направленных на поддержку иностранных боевиков-террористов, вербовку и пропаганду, осуществляется через небанковские каналы (СДП без открытия счета, электронные кошельки), что затрудняет их идентификацию на фоне легитимных переводов трудовых мигрантов.

Сохраняется угроза криминального самофинансирования ячеек через совершение корыстно-насильственных преступлений (концепция «ганимат»).

– Сохраняется доминирование наличного оборота (свыше 40 % денежной массы), что тормозит переход к транспарентной финансовой среде

Количество зарегистрированных поставщиков услуг виртуальных активов (ПУВА) демонстрирует устойчивый рост. Вместе с тем сохраняется деятельность ПУВА, функционирующих вне регулируемого поля и используемых, в том числе на платформах даркнет с применением электронных средств платежа для анонимного обслуживания наркотрафика и финансирования терроризма.

Фиксируется наличие внешнего нерегулируемого контура (обслуживание резидентов иностранными ПУВА), отсутствие механизмов Travel Rule («Дорожное правило») для отслеживания трансграничных операций и неполный охват субъектов мониторинга (эмитенты виртуальных активов и майнеры).

– Риски использования внешнеэкономического и финансового транзитного потенциала для обхода ЦФС ООН

Транзитный потенциал финансового сектора и внешнеэкономических каналов страны (включая экспортно-импортные операции с товарами двойного назначения) создает уязвимости для скрытого перемещения активов в интересах подсанкционных юрисдикций и лиц, включенных в санкционные перечни ООН.

Это формирует угрозу нарушения, неисполнения или обхода режима ЦФС в сфере ФРОМУ, что требует безусловного применения расширенных мер НПК.

Сформулированные проблемы позволяют нам на следующем этапе выстроить архитектуру государственной Стратегии: от генеральной цели (построение транспарентной финансовой системы) к конкретным задачам (цифровизация мониторинга, регулирование ПУВА, внедрение финансовых расследований) и детальному плану межведомственных мер.

Глава 3. Цель Стратегии

Главной стратегической целью Стратегии является обеспечение к 2030 году комплексной, многоуровневой защиты финансовой и экономической системы Кыргызской Республикиот проникновения преступных доходов и формирование надежных барьеров для недопущения финансирования террористической, экстремистской деятельности и распространения оружия массового уничтожения путем достижения уровня эффективности национальной системы ПФПД/ЛПД не ниже оценки «Значительные» (SE – Substantial Effectiveness) по стандартам ФАТФ.

Важнейшим политическим приоритетом выступает успешное, результативное прохождение 3-го раунда взаимных оценок Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (далее – ЕАГ) с достижением высоких показателей технического соответствия законодательной базы и, что первостепенно, доказанной практической эффективности правоприменения норм законодательства Кыргызской Республики в сфере ПФПД/ЛПД.

Глава 4. Приоритетные направления развития Стратегии

Для устранения выявленных уязвимостей определены следующие приоритетные направления и задачи:

– Совершенствование нормативной правовой базы и институциональное развитие:

обеспечить полное техническое соответствие законодательства Кыргызской Республики 40 Рекомендациям ФАТФ.

усовершенствовать правовой механизм безотлагательного применения ЦФС.

– Регулирование цифровой экономики, ВА и корпоративной прозрачности:

внедрить комплексное регулирование сектора ВА.

минимизировать количество схем использования фиктивных компаний и номинальных бенефициаров.

– Повышение эффективности превентивных мер и РОН:

усовершенствовать модель РОН во всех контролирующих органах. Создать в структуре надзорных органов обособленные специализированные подразделения с исключительным функционалом в сфере ПФПД/ЛПД на основе РОП.

повысить эффективность превентивных мер.

– Неотвратимость наказания, параллельные финансовые расследования и возврат активов:

обеспечить обязательность проведения финансовых расследований при расследовании предикатных преступлений.

повысить эффективность пресечения сетей финансирования террористической деятельности и их пособников.

усовершенствовать механизмы расширенной конфискации и возврата активов из-за рубежа.

обеспечить единообразие судебной практики и повысить качество отправления правосудия по делам ПФПД/ЛПД.

развить кадровый потенциал судебной системы в сфере ПФПД/ЛПД.

развить цифровую трансформацию судебной системы и межведомственное информационное взаимодействие.

– Институциональное укрепление и глубокая цифровизация системы:

обеспечить автоматизированную интеграцию баз данных в аналитическую систему органа финансовой разведки.

создать межведомственный ситуационный центр по ПФПД/ЛПД/ФРОМУ.

внедрить комплексную систему межведомственного статистического учета в сфере ПФПД/ЛПД.

– Непрерывное обучение, межведомственное взаимодействие и финансовая безопасность:

интегрировать программы подготовки по ПФПД/ЛПД в ведомственные учебные заведения.

реализовать масштабные кампании по повышению финансовой грамотности населения.

обеспечить систему непрерывного обучения на базе межведомственного ситуационного центра по ПФПД/ЛПД/ФРОМУ.

активизировать всеобъемлющее международное сотрудничество с компетентными органами иностранных государств.

Глава 5. Ожидаемые результаты

Реализация Стратегии приведет к следующим итоговым макроэкономическим и институциональным изменениям:

– успешное прохождение 3-го раунда взаимных оценок ЕАГ с достижением рейтингов эффективности, гарантирующих защиту страны от внесения в «серый список» ФАТФ и глобальной финансовой изоляции (де-рискинга);

– снижение уровня теневой экономики с текущих 40 % до 25 % к ВВП за счет пресечения деятельности фирм-однодневок и цифровизации платежей;

– охват 100 % лицензированных ПУВА требованиями верификации бенефициаров и механизмами Travel Rule («Дорожное правило»);

– кратное (измеримое) увеличение объемов выявленного, арестованного и фактически конфискованного в доход государства криминального имущества, что бесповоротно подорвет экономические основы организованной преступности.

Реализация данной стратегической цели неразрывно связана с прямой интеграцией национальных ведомственных задач с 11 НР ФАТФ, на которых базируется глобальная методология оценки ФАТФ. В таблице 2 представлена детализированная матрица соответствия, формирующая обязательную правовую рамку для государственного реагирования.

Таблица 2. Матрица стратегической

интеграции национальной политики с НР ФАТФ

Полномасштабная интеграция указанных выше параметров в систему государственной политики и правоприменительную практику обеспечит институциональный переход Кыргызской Республики от формального нормотворчества к реальной, измеримой и доказанной результативности в сфере защиты национальной экономики от угроз ФПД/ЛПД, а также к практической эффективности в борьбе с транснациональной организованной преступностью.

Реализация Стратегии направлена на достижение следующих результатов посредством проведения комплекса системных мер на соответствие 40 Рекомендациям ФАТФ и стандартам подразделений финансовой разведки Группы «Эгмонт»:

– имплементация эффективных правовых барьеров (в соответствии с Рекомендациями 24, 25 ФАТФ) для ликвидации каналов регистрации «фирм-однодневок», транзитных фиктивных компаний и пресечения деятельности номинальных руководителей. В развитие норм постановления Кабинета Министров Кыргызской Республики «О мерах по реализации Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов» предусматривается формирование единой электронной базы данных бенефициарных владельцев с обеспечением беспрепятственного доступа к ней компетентных органов;

– детализация механизмов применения ЦФС, усиление требований к прозрачности бенефициарных владельцев и расширение перечня субъектов финансового мониторинга соразмерно актуальным рискам путем внесения точечных поправок в Закон Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов»;

– пересмотр размеров штрафов и иных административных взысканий за несоблюдение требований законодательства Кыргызской Республики в сфере ПФПД/ЛПД с усилением ответственности в сфере ПФПД/ЛПД с целью исключения выгоды от совершения правонарушений и строгого соблюдения требований законодательства;

– наделение Государственной службы финансовой разведки Кыргызской Республики (ГСФР) статусом самостоятельного государственного органа посредством вывода из подведомственного подчинения для обеспечения ее полной оперативной и финансовой автономии;

– принятие всех проектов нормативных правовых актов, предусмотренных в Стратегическом плане работы по подготовке к взаимной оценке ЕАГ, утвержденном протоколом Межведомственной комиссии по вопросам противодействия финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов при Кабинете Министров Кыргызской Республики от 13 июня 2024 года;

– перенаправление основных ресурсов инспекционных подразделений на секторы, формирующие высокий риск ЛПД: ПУВА, обменные бюро, СДП, коммерческие банки и агенты недвижимости;

– установление строгих, соразмерных и сдерживающих санкций для ПУВА и иных лиц за осуществление безлицензионной деятельности, нарушение правил работы с виртуальными активами и пренебрежение мерами НПК;

– внедрение целевых, соразмерных и риск-ориентированных мер мониторинга в отношении узкой группы НКО и религиозных организаций, объективно уязвимых для террористических злоупотреблений;

– нормативное закрепление обязанности и повышение эффективности межведомственного взаимодействия органов следствия (МВД, ГКНБ, ГТС) и прокуратуры по практическому инициированию параллельных финансовых расследований одновременно с возбуждением уголовных дел по тяжким и особо тяжким предикатным преступлениям (коррупция, организованная преступность, контрабанда, НОН и уклонение от уплаты таможенных платежей);

– формирование устойчивой судебной и правоприменительной практики вынесения обвинительных приговоров за легализацию (отмывание) преступных доходов независимо от наличия приговора суда по предикатному (основному) преступлению;

– обеспечение единообразия судебной практики с повышением качества отправления правосудия, обобщением вынесенных приговоров, подготовкой разъяснений (постановлений) Пленума Верховного суда Кыргызской Республики по делам об ФПД/ЛПД, а также применением конфискации имущества и иных мер уголовно-правового воздействия;

– проведение глубокой ревизии Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Кыргызской Республики, а также Кодекса Кыргызской Республики о правонарушениях (в соответствии с Рекомендацией 4 ФАТФ);

– наделение судов полномочиями по вынесению постановлений о замораживании, аресте и конфискации преступных доходов, средств совершения преступлений и имущества эквивалентного объема, находящегося за рубежом, в соответствии с международными договорами и стандартами ФАТФ;

– проведение регулярных масштабных совместных операций межведомственными следственно-оперативными группами в целях выявления профессиональных теневых площадок («прачечных»), массово использующих подставные юридические лица;

– модернизация системы ЦФС в сфере противодействия финансирования преступной деятельности (ФТД/ФЭД/ФРОМУ);

– проведение интеграции баз данных Государственной таможенной службы при Кабинете Министров Кыргызской Республики и органа финансовой разведки для недопущения предоставления доступа к финансовым услугам лицам, включенным в санкционные перечни Совета Безопасности ООН по ФРОМУ, а также пресечения поставок товаров двойного назначения в подсанкционные юрисдикции;

– регулярное проведение межведомственных учений и симуляций для банковского сектора и ПУВА, направленных на проверку оперативной готовности систем комплаенса к немедленной блокировке транзакций.

Глава 6. Благоприятные предпосылки и риски

Для достижения заявленных стратегических целей и обеспечения высокого уровня технического соответствия и эффективности национальной системы ПФПД/ЛПД имеется высшая политическая поддержка реформ в сфере ПФПД/ЛПД, функционирует межведомственная комиссия (далее – МВК), обеспечен передовой уровень технического соответствия законодательства, налажена непрерывная профессиональная подготовка кадров на базе учебного центра органа финансовой разведки. Глобальный тренд на цифровизацию выступает позитивным фактором, способствующим повышению транспарентности государственного управления.

Комплексная и неукоснительная реализация настоящей Стратегии обеспечит глубокую качественную трансформацию национальной системы ПФПД/ЛПД, переводя ее из режима формального нормативного соответствия в режим доказанной практической результативности и эффективности.

В соответствии с Концепцией национальной безопасности Кыргызской Республики легализация преступных доходов, финансирование терроризма и высокий уровень теневой экономики идентифицируются как прямые и непосредственные угрозы суверенитету, экономической независимости и конституционному строю государства. В этой связи ожидаемыми макроэкономическими и институциональными результатами реализации настоящей Стратегии станут:

– успешное прохождение 3-го раунда взаимных оценок ЕАГ (2026–2027 годы) – в рамках целенаправленной реализации Стратегического плана работы на 2024–2026 годы (утвержденного протоколом МВК от 13 июня 2024 года № 10) государство ставит амбициозную цель кардинально повысить показатели результативности национальной системы. Если по итогам 2-го раунда взаимных оценок (2018 год) Кыргызской Республике были присвоены низкие и умеренные уровни эффективности по большинству НР, то в предстоящем цикле государство рассчитывает на получение рейтингов умеренного, значительного или высокого уровня. Это официально подтвердит статус Кыргызской Республики как надежного и транспарентного партнера в глобальной финансовой системе;

– гарантированная защита национальной экономики от внесения в «серый список» ФАТФ – включение юрисдикции в список стран, находящихся под усиленным мониторингом ФАТФ («серый список»), неизбежно приводит к процессам глобальной финансовой изоляции (де-рискингу) – массовому закрытию корреспондентских счетов национальных коммерческих банков иностранными институтами, удорожанию трансграничных платежей, срыву экспортно-импортных операций и резкому оттоку прямых иностранных инвестиций. Кыргызская Республика уже сталкивалась с тяжелейшими последствиями де-рискинга после внесения страны в «серый список» в 2009 году, когда отечественный банковский сектор фактически оказался отрезан от глобальной системы расчетов (особенно в долларах США и евро). Восстановление прямых корреспондентских отношений потребовало колоссальных усилий. Своевременная, превентивная и полномасштабная реализация настоящей Стратегии полностью минимизирует этот критический макроэкономический риск, защитив стабильность финансовой системы Кыргызской Республики от внешних геоэкономических шоков;

– существенное снижение уровня теневой экономики – согласно актуальным выводам НОР за 2022–2024 годы уровень теневой экономики в Кыргызской Республике оценивается в критическом диапазоне от 21 % до 40 % к ВВП, а доля наличных денег вне банковской системы (агрегат М0) исторически достигает 49–57 %. Такой объем неконтролируемой наличности выступает фундаментальной базой для функционирования криминальных транзитных схем. В тесном сопряжении с целями государственной Стратегии по увеличению доли безналичных платежей на 2023–2027 годы, планируется радикальное снижение доли наличного оборота. Это будет достигнуто за счет эффективного выявления и пресечения деятельности номинальных индивидуальных предпринимателей (ИП), фирм-однодневок и транзитных фиктивных компаний, что в конечном итоге обеспечит фискальную прозрачность денежного обращения;

– подрыв экономических основ ОПГ и восстановление социальной справедливости – в соответствии с политическим курсом Президента Кыргызской Республики С.Н. Жапарова борьба с незаконным выводом капитала и возвращение активов переведены из разряда локальных операционных задач в ранг высшего государственного приоритета. Реализация настоящей Стратегии обеспечит внедрение обязательных параллельных финансовых расследований, что приведет к кратному росту объема выявленных, арестованных и конфискованных преступных активов с последующим их возвратом в доход государства. Данный механизм позиционируется как базовая уголовно-правовая мера, которая бесповоротно подорвет финансовую базу транснациональных ОПГ и коррупционных сетей, а также выступит реальным инструментом пополнения государственного бюджета и возвращения в собственность народа стратегически значимых объектов;

– защита гражданских свобод и легитимного гражданского общества – государственная политика направлена на полное, категорическое исключение практики необоснованного и расширительного применения антитеррористических инструментов (мер ПФТ) в отношении добросовестных НКО. Согласно результатам СОР в секторе НКО за 2022 год для подавляющего большинства субъектов сектора риски оцениваются как низкие. В строгом, неукоснительном соответствии с Рекомендацией 8 ФАТФ государство внедряет исключительно целевые, пропорциональные и риск-ориентированные меры управления. Надзорные мероприятия будут сфокусированы только на той узкой доле организаций (в частности, отдельных уязвимых фондах), которая объективно подвержена угрозам злоумышленного использования для скрытого финансирования терроризма. Такой точечный, выверенный подход гарантирует надежную защиту национальной безопасности, ни в коем случае не ограничивая законную правозащитную, благотворительную и социальную деятельность легитимного неправительственного сектора;

– обеспечение прозрачности сектора виртуальных активов – практическая реализация мер позволит достичь охвата 40–60 % иностранных ПУВА обязательными требованиями регистрации, обеспечить имплементацию требований Travel Rule («Дорожное правило») у 80–90 % лицензированных ПУВА, довести долю ПУВА с полным раскрытием бенефициарных владельцев до 95–100 % и снизить уровень остаточного риска ЛПД в секторе виртуальных активов до «среднего/низкого» к 2030 году.

Фокус государственных ресурсов направлен строго на секторы с подтвержденным риском. В рамках данного подхода адвокаты и бухгалтеры исключены из числа субъектов ПФПД/ЛПД с 2018 года в связи с тем, что они не осуществляют для своих клиентов сделки в областях, подпадающих под действие Рекомендаций ФАТФ, а их деятельность носит исключительно некоммерческий (правозащитный) характер, что позволяет государству не распылять ресурсы и концентрировать надзорный потенциал исключительно на уязвимых финансовых институтах.

Оценка условий для реализации

Для обеспечения эффективной, полномасштабной и своевременной реализации настоящего стратегического документа в Кыргызской Республике сформирован прочный институциональный, нормативный правовой и оперативный фундамент. Национальная система ПФПД/ЛПД обладает достаточным запасом прочности и необходимыми предпосылками для перехода к фазе практической результативности:

– обеспечение высшей политической поддержки проводимых реформ в сфере ПФПД/ЛПД, что императивно закреплено прямым поручением Президента Кыргызской Республики от 3 апреля 2026 года № 09-8714. Интеграция целей настоящей Стратегии в Концепцию национальной безопасности Кыргызской Республики, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики «О Концепции национальной безопасности Кыргызской Республики» от 20 декабря 2021 года № 570, и реализация Кабинетом Министров Кыргызской Республики единых стандартов стратегического планирования гарантируют консолидацию усилий всех ветвей власти и абсолютное устранение межведомственных барьеров при реализации настоящей Стратегии;

– функционирование в стране МВК под председательством первого заместителя Председателя Кабинета Министров Кыргызской Республики. В целях обеспечения всеобъемлющего контроля, постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики «О мерах по реализации Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов» состав МВК был стратегически расширен: в него дополнительно были включены заместитель Генерального прокурора Кыргызской Республики, директор Государственного агентства по защите персональных данных при Кабинете Министров Кыргызской Республики, а также глава Национального агентства по виртуальным активам и блокчейн-технологиям при Президенте Кыргызской Республики (НАВА). Регулярные заседания МВК (включая 17-е заседание в июне 2026 года, утвердившее результаты НОР ФРОМУ) доказали эффективность данного органа как координационной площадки для оперативного решения межотраслевых задач;

– формирование и непрерывное совершенствование профильного законодательства в Кыргызской Республике, ядром которого выступают Закон Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов» и пакет подзаконных актов, утвержденный постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики «О мерах по реализации Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов» от 14 ноября 2025 года № 739. В результате планомерной работы по имплементации международных требований в ходе текущего 3-го раунда взаимных оценок ЕАГ национальная правовая система демонстрирует передовой уровень технического соответствия. Отсутствие рейтингов «частичное соответствие» или «несоответствие» по ключевым Рекомендациям ФАТФ формирует надежный правовой каркас по итогам 2-го раунда взаимной оценки Кыргызской Республики. Это позволит государству в рамках реализации настоящей Стратегии перенаправить все высвободившиеся ресурсы исключительно на повышение практической правоприменительной эффективности национальной системы;

– формирование функциональной архитектуры надзора за новыми технологиями. Согласно отчету Службы регулирования и надзора за финансовым рынком при Министерстве экономики и коммерции Кыргызской Республики (далее – Финнадзор) об итогах 2025 года, сектор ПУВА выведен из «серой» зоны: успешно функционирует режим лицензирования (выданы лицензии операторам обмена и криптобиржам), внедрен математический скоринг-мониторинг транзакций, оборот которых достиг 2,7 трлн сомов. Наличие данной инфраструктуры и профильного Национального агентства по виртуальным активам и блокчейн-технологиям при Президенте Кыргызской Республики обеспечивает готовность государства к имплементации сложных технологических решений, включая Travel Rule (Дорожное правило – требования к сопровождающей информации, передаваемой при переводах виртуальных активов);

– обеспечение налаженности непрерывной профессиональной подготовки кадров следственных, органов прокуратуры и проверяющих (надзорных) органов в рамках системы государственной службы на базе учебного центра органа финансовой разведки (УЦ ГСФР). Проактивная интеграция в глобальную архитектуру ПФПД/ЛПД, включая активное взаимодействие в рамках ЕАГ, Совета руководителей подразделений финансовой разведки государств – участников СНГ и Группы «Эгмонт», обеспечивает постоянный доступ компетентных органов к передовому оперативному опыту, аналитическим IT-инструментам и механизмам защищенного информационного обмена. Параллельно с этим, реализуется комплекс мер по наращиванию и развитию кадрового потенциала национальной системы ПФПД/ЛПД, обеспечивающий непрерывное повышение квалификации профильных работников (комплаенс-офицеров и инспекторов) для адекватного реагирования на трансформирующиеся риски финансового сектора;

– сформирована адекватная практика применения риск-ориентированных санкций проверяющими органами. Административные штрафы за нарушения ПФПД/ЛПД целенаправленно налагаются на профильные ФУ и НФКЛ, а не на НКО, что подтверждает соблюдение баланса между строгим надзором и недопущением необоснованного давления на гражданский сектор.

Риски невыполнения и механизмы их минимизации

Стратегическое планирование неразрывно связано с прогнозированием рисков невыполнения самой Стратегии. Успешная имплементация комплекса мер напрямую зависит от способности государства превентивно выявлять и нейтрализовывать институциональные, правовые, ресурсные и операционные барьеры.

В таблице 3 приведена расширенная матрица внутренних и внешних рисков с детализацией императивных правовых и административных механизмов их минимизации.

Таблица 3. Матрица рисков реализации

Стратегии и механизмы их минимизации

Возможные системные риски – острый дефицит бюджетных средств для модернизации IT-систем и дефицит специфических компетенций у следственных органов по проведению параллельных финансовых расследований. Риск институционального конфликта норм о защите персональных данных с требованиями ПФПД/ЛПД.

Механизмы минимизации – привлечение целевой технической помощи от государств-партнеров и международных доноров (ОБСЕ, УНП ООН, МВФ, структур Европейского союза и других партнеров по развитию) для покрытия финансового разрыва. Разработка методических рекомендаций Верховного суда Кыргызской Республики, внедрение исчерпывающих ключевых показателей эффективности (КПЭ) для руководителей следственных органов и алгоритмов разрешения коллизий через арбитраж МВК.

Глава 7. Мониторинг и оценка эффективности

Национальным координирующим органом, осуществляющим стратегический контроль за реализацией Стратегии, выступает МВК. Технический мониторинг, сбор комплексной статистики и оценка прогресса возлагаются на уполномоченный орган финансовой разведки.

Оценка производится на основании детализированной матрицы индикаторов КПЭ, строго привязанной к 11 Непосредственным результатам (далее – НР) ФАТФ и национальным целям устойчивого развития. Задействованные государственные органы регулярно предоставляют отчеты в орган финансовой разведки, которая соответственно формирует сводный аналитический отчет.

Итоги мониторинга обсуждаются на заседаниях МВК (не реже одного раза в год) для принятия корректирующих решений и направляются в Администрацию Президента Кыргызской Республики с последующей публикацией на официальном сайте уполномоченного органа. Базовое финансирование мероприятий осуществляется за счет республиканского бюджета с привлечением ресурсов международных партнеров по развитию.

Процесс системного мониторинга, межведомственного контроля исполнения и оценки промежуточных результатов реализации настоящей Стратегии выстроен в строгом, неукоснительном соответствии с требованиями Стандарта по формированию государственных стратегических документов, утвержденного постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 22 августа 2024 года № 484. В контексте подготовки Кыргызской Республики к предстоящему 3-му раунду взаимных оценок ЕАГ фундаментальным критерием успешности Стратегии выступает не только формальное техническое исполнение запланированных мероприятий, но и доказанная практическая результативность (эффективность) функционирования национальной системы в рамках 11 НР ФАТФ.

Все профильные министерства, правоохранительные ведомства и проверяющие (надзорные) государственные органы, определенные в качестве ответственных исполнителей Стратегии, обязаны представлять в орган финансовой разведки развернутые письменные отчеты, подкрепленные верифицируемыми статистическими данными, не позднее 15 рабочих дней до дня проведения очередного заседания МВК. Особое внимание при мониторинге уделяется детализированной отчетности проверяющих органов по секторам с высоким уровнем риска.

Механизмы интеграции с ведомственными планами действий и Матрица индикаторов

Оценка достижения заявленных стратегических целей и полноты выполнения мер базируется на трех основополагающих инструментах мониторинга, разрабатываемых в виде обязательных приложений к Плану мер (Дорожной карте): матрице индикаторов (содержащей базовые, промежуточные и целевые количественные показатели, с прямой интеграцией показателей Целей устойчивого развития ООН), Отчете об оценке ресурсной стоимости (определяющем детальные объемы республиканского и местного бюджетов, внебюджетного финансирования и финансовые разрывы), а также в формате регулярной стандартизированной межведомственной отчетности.

Цели, задачи и целевые индикаторы настоящей Стратегии являются обязательными для исполнения и подлежат последовательной имплементации и прямой интеграции в ведомственные планы действий (стратегические планы развития) всех вовлеченных правоохранительных, судебных, проверяющих (надзорных) и иных уполномоченных государственных органов Кыргызской Республики.

Объективная оценка достижения запланированных результатов производится исключительно на основании детализированной Матрицы индикаторов реализации Стратегии. Матрица индикаторов представляет собой многоуровневую систему измеримых количественных и качественных ключевых показателей эффективности (КПЭ), которая строго привязана к задачам по устранению уязвимостей, выявленных в НОР за 2022–2024 годы, и целям 11 НР ФАТФ.

По итогам каждого полугодия орган финансовой разведки формирует сводный аналитический отчет об исполнении Стратегии, фиксирующий достигнутые результаты правоприменительной эффективности, степень технического соответствия международным стандартам и отражающий риски неисполнения запланированных мероприятий. Данный отчет после его рассмотрения и одобрения на заседании МВК направляется в КМ КР и соответствующее профильное структурное подразделение АП КР в строгом соответствии с установленным порядком отчетности по государственным стратегическим документам.

Кроме того, Матрица индикаторов в обязательном порядке включает от 5 до 10 глобальных и национальных показателей ЦУР, которые официально публикуются Национальным статистическим комитетом Кыргызской Республики.

Изменения в государственную Стратегию могут вноситься не чаще одного раза в год по результатам мониторинга (за исключением форс-мажорных ситуаций), в том числе при необходимости экстренной институциональной адаптации к обновленной в 2024 году Методологии оценки технического соответствия и эффективности ФАТФ.

Комплексный статистический учет

в национальной системе ПФПД/ЛПД

Фундаментальным условием доказательства эффективности национальной системы ПФПД/ЛПД выступает поддержание всеобъемлющей и актуальной статистики всеми компетентными органами. Государство внедряет единый стандарт статистического учета для объективной оценки функционирования системы и прохождения взаимных оценок ЕАГ. Ведение детализированной статистики обязательно для всех задействованных субъектов и охватывает следующие ключевые направления:

– превентивные меры и надзор: сбор данных о размере и структуре финансового сектора и сектора НФКЛ, количестве направленных СПО, а также детальный учет надзорной деятельности (количество выездных/камеральных проверок, выявленных нарушений и наложенных санкций);

– прозрачность юридических лиц: фиксация статистики по санкциям за непредоставление базовой и бенефициарной информации, количеству фактов использования фиктивных компаний в целях ФПД/ЛПД и принудительно ликвидированных юридических лиц;

– финансовые расследования и конфискация: обязательный учет количества возбужденных, направленных в суд и прекращенных уголовных дел по ФПД/ЛПД, обвинительных и оправдательных приговоров, объемов арестованного, замороженного и фактически конфискованного имущества (включая средства эквивалентного объема);

– ЦФС и международное сотрудничество: фиксация количества лиц, включенных/исключенных из санкционных перечней по ФТД/ФРОМУ, объемов замороженных активов, а также учет всех входящих и исходящих международных запросов (взаимная правовая помощь, экстрадиция, обмен по линии ПФР). Разработка унифицированных статистических форм и консолидация указанных данных возлагаются на орган финансовой разведки во взаимодействии с проверяющими, правоохранительными и судебными органами.

Система мониторинга и единая форма отчета о мониторинге реализации государственной Стратегии, основанная на индикаторах результативности и эффективности, определяется КМ КР с внедрением автоматизации процесса мониторинга. Структура отчета о мониторинге должна содержать: наименование мероприятий, первоначальные сроки/даты завершения и ожидаемые результаты, текущее состояние/результаты выполненной работы в отчетный период, прогресс выполнения и риски невыполнения/неполного выполнения мер в отчетном периоде, ответственных исполнителей, меры по исправлению ситуации в течение следующего мониторингового периода.

Оценка ресурсной обеспеченности

Базовое финансовое обеспечение реализации мероприятий будет осуществляться из бюджета государства при формировании и исполнении республиканского бюджета, что является необходимым условием для проведения действенной политики государства в сфере ПФПД/ЛПД, а также из привлеченных ресурсов международных организаций, партнеров по развитию по линии технической и экспертной помощи, оказываемой в рамках сотрудничества в области ПФПД/ЛПД.

Задействованные государственные органы должны осуществлять реализацию Стратегии за счет средств, предусмотренных на финансирование их деятельности в рамках закона о республиканском бюджете на соответствующие годы.

План мероприятий должен быть обеспечен реальным финансированием из возможных источников, которые предстоит установить на стадии бюджетирования плана стратегического документа.

Финансовый разрыв (дефицит), прогнозируемый при реализации высокотехнологичных и инфраструктурных мер (внедрение систем искусственного интеллекта, закупка серверов для Ситуационного центра, разработка модулей интеграции баз данных, подписки на международные блокчейн-аналитические платформы для надзора за ПУВА), подлежит покрытию за счет привлечения внебюджетных средств. В соответствии с установленным Стандартом и практикой международных оценок покрытие дефицита будет обеспечено путем мобилизации целевой технической помощи и грантов от международных донорских организаций (ОБСЕ, УНП ООН, МВФ, структур Европейского союза, программы структур Всемирного банка и других партнеров по развитию) и государств –партнеров по ЕАГ.

Стратегия подлежит исполнению посредством совместно утвержденного Плана мероприятий (Дорожной карты) по реализации Государственной стратегии по противодействию финансированию преступной деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов в Кыргызской Республике на 2026–2030 годы и Матрицы индикаторов с оценкой ресурсной стоимости намеченных мероприятий.

Список сокращений