Утверждена                                           Указом Президента                                           Кыргызской Республики                                           от 1 августа 2002 года № 203                        Концепция реформирования      Министерства финансов Кыргызской Республики на 2002 - 2005 годы          Необходимость  проведения  реформ   в   системе    управлениягосударственными    финансами    Кыргызской   Республики   обусловленастратегической целью экономической политики - сокращением бедности  наоснове  устойчивого  экономического  роста.  Для плодотворной работы вэтом  направлении  необходимо  провести  преобразования в ключевыхструктурах исполнительной власти.        Стабильная  макроэкономическая  ситуация,   опыт   управления,накопленный  государственным аппаратом в переходный период,  позволяютпривести работу ведомств финансового блока  в  системе  исполнительнойвласти  в  соответствие  с  современными  требованиями  -  повысить еекачество,   прозрачность   и  эффективность.  Поддержка  международныхфинансовых организаций, планирующих  и  реализующих  программы  поадминистративной     реформе,    также    способствуют     оптимизациисистемыгосударственной службы.        Ключевая  роль  Министерства  финансов  Кыргызской  Республики(далее  -   министерство   финансов)  в   системе  органов  управленияопределяется  функциями  оценки  экономического  развития,   а   такжеподготовкой  и исполнением государственного бюджета. В условиях, когдапреобразования  в  республике охватывают  весь   спектр   обязательствгосударства  -  отсоциальной  и  региональной  политики до макроэкономики,  министерствофинансов    уполномочено   также  реализовывать  функции  контроля   иоптимизации    расходов,    инвестиционной    политики,   структурногооздоровления экономики  и  гармонизации  межбюджетных  отношений.  Длявыполнения  этих  функций в структуру министерства финансов входит рядпрофильных подразделений,  имеющих различный  статус:  Государственнаяналоговая    инспекция,    Государственная    таможенная    инспекция,Государственный фонд развития экономики,  Агентство  по  реорганизациибанков и реструктуризации долгов, управление финансовой полиции.       Предлагаемая  Концепция  реформирования  Министерства  финансовКыргызской Республики на 2002 - 2005 годы (далее - Концепция) основанана анализе сложившихся тенденций  и  призвана  ясно  определить  цели,конкретные  задачи  и  сроки  реорганизации  и  модернизации   системыуправления государственными  финансами,  представленной  министерствомфинансов  и  его  подведомственными  структурами,  как  единым блоком,задающим реальные темпы реформ.        Основной  целью   настоящей   Концепции   является  построениеэффективной   системы   управления  государственными  финансами  черезупорядочение  функций,  осуществляемых  подразделениями   министерствафинансов.  Это позволит обеспечить единство  функциональной  модели  исокращение  издержек  при  переходе  к современной практике управлениягосударственными финансами через макроэкономическое прогнозирование  ипрограммное бюджетирование.       I. Первоочередные задачи Концепции       Первоочередными задачами являются:   - организационное и структурное укрепление министерства финансов;   - укрепление бюджетного процесса;   - усиление потенциала системы казначейства;   - повышение эффективности администрирования сбора доходов.          Основные  принципы    Концепции    -    функциональность   ипоследовательность.       В  действующем  Положении о министерстве  финансов  перечисленоболее  трехсот функций, осуществляемых управлениями, что  говорит   обизначально заложенных в их деятельность дублированности и  размытости.В  феврале  -  марте  2002  года  министерство финансов с привлечениемэкспертов   международных   финансовых  институтов  подробно   изучилопрактику  организации  работы  министерства  финансов.  Анализ показалнеадекватность  функций  подразделений  сферам их ответственности.Финансовое    исполнение   бюджета   должно   быть   сосредоточено   вказначействе,   но   на  практике  этими  вопросами  занимаются  такжеотраслевые  управления.  В  целом  многие  функции  не   соответствуютсовременным требованиям финансового управления и администрирования.       На основе анализа  и  обсуждений  подготовлены  предложения  поупорядочению структуры аппарата министерства финансов.  Принято  такжево  внимание,  что  радикальное  и  резкое   изменение   структуры   иперераспределение   функций   может    сопровождаться     начительнымииздержками  организационного,  юридического  и  социального характера.Поэтому   в    Концепции    предполагается    осуществить    поэтапноереформирование организационной структуры министерства финансов.     II. Этапы реформирования организационной структуры        министерства финансов    Первый этап - до 1 августа 2002 года         Реорганизация центрального аппарата министерства  финансов:утверждение  новой  структуры,  сокращение на 10%  штатной численностицентрального аппарата,  разработка и принятие необходимых  нормативныхактов,     регулирующих   деятельность   Министерства    финансов    всоответствиис настоящей Концепцией и новой структурой.    Второй этап - до 1 октября 2002 года         Функциональная   реорганизация    подведомственных    структурминистерства финансов. Проработка и осуществление основных мероприятийстратегии фискальной реформы в соответствии со сроками, установленнымиУказом   Президента  Кыргызской  Республики  "О  Стратегии  фискальнойреформы  в  Кыргызской  Республике  до 2005 года" от 16 июля 2002 года№191.    Третий этап - до 1 января 2003 года          Укрепление  аналитической  и  прогнозной  работы,    внесениеизменений в  нормативные  правовые  акты,  в  том  числе по бюджетномупроцессу, администрированию доходов и сборов.        В   последующем   на   среднесрочную  перспективу  планируетсяпередача территориальных  органов  министерства  финансов  в   ведениеместных    государственных   администраций    и    органов    местногосамоуправления.  Кроме того,  в целях усиления   процесса   управлениябюджетом  в  отраслевых министерствах  планируется  перевод  некоторыхэкспертов  из отраслевых управлений министерства финансов в отраслевыеминистерства.     III. Реформирование центрального аппарата министерства       финансов и центрального казначейства         Предложено  усилить   центральное   казначейство   и  провестиреорганизацию   всех   управлений  центрального  аппарата  посредствомобразования четырех департаментов:   - бюджетный департамент;   - департамент инвестиционной политики;   - департамент экономики и структурной политики;   - департамент доходов.    Бюджетный департамент          Главная    цель    создания   бюджетного    департамента    –совершенствование   и   укрепление  бюджетного   процесса,   повышениеэффективности   и  прозрачности государственных  расходов  посредствомвнедрения  статистики государственных финансов и перехода на бюджетноепрограммирование. Для достижения указанных целей планируется  провестиработу  поинвентаризации  и  совершенствованию  законодательства,  регулирующегобюджетный процесс,  предполагается  изменение  принципов  формированиябюджета  -  использование  реднесрочного  прогноза  бюджета (СПБ)  дляреализации  Национальной стратегии сокращения бедности (НССБ).Бюджетный  процесс  поэтапно  перестраивается  на программную основу исоответствующую классификацию через СПБ на 2003 - 2005 годы. Начиная с2003 года министерство финансов приступит к формированию "программной"политики в секторах и в регионах,  тем самым отраслевые расходы  будутувязаны  с  бюджетным  процессом  через  бюджетирование  и  мониторингминистерств по контрольным показателям.       В бюджетном департаменте будут организованы два управления:   - управление бюджетной политики;   - управление формирования и мониторинга бюджета.    С  реорганизацией  бюджетного  управления  в  департамент  функцииотраслевых управлений министерства финансов  по  исполнению  расходнойчасти бюджета будут переданы в центральное казначейство.    Департамент инвестиционной политики            Вопросы   планирования  капитальных  расходов  из  "бюджетаразвития"  и  других ресурсов потребуют усиления работы по  оценке  ихэффективности.Анализ    эффективности   программы   государственных   инвестиций   итехнической помощи  должен  проводиться  совместно  с  министерствами,ведомствами,  местными  государственными  администрациями   КыргызскойРеспублики и исполнительными агентствами. Инвестиционное направление вцелом   будет   увязываться  с  бюджетным  процессом   и    стратегиейобслуживания   государственного  долга   через  среднесрочный  прогнозбюджета   в  рамках  НССБ.  Будет  также   усилена   координация    поиспользованию стимулирующего  (долевого)  финансирования  -  основногомеханизма мобилизации ресурсов, предусмотренного в СПБ.         В состав департамента инвестиционной политики будут входить:   - управление программы государственных инвестиций;   - управление государственного долга и активов;    -  управление  внешнеэкономического  сотрудничества  и техническойпомощи.    Департамент экономики и структурной политики         В целях улучшения качества экономического прогноза  и  анализав   контексте   проводимых   реформ   по   приоритетам   НССБ    будетпроведено  функциональное  укрепление  экономического  и  структурногонаправлений  в центральном аппарате  министерства  и  подведомственныхструктурах.Мониторинг и оценка  реализации  НССБ  станет  одной  из  составляющихфункций  министерства  финансов.  С  этой  целью создается департаментэкономики и структурной политики,  в состав которого войдут  следующиеуправления:   - управление макроэкономического анализа и прогноза;   - управление структурной и административной реформы;   - управление развития небанковского сектора.       Управление реального сектора,  управление социальной  политики,а также  управление  государственного  сектора  в  рамках существующейструктуры будут упразднены.  В новой структуре функции этих управленийбудут      распределены       между      бюджетным       департаментом(бюджетирование),департаментом   экономики   и   структурной  политики(прогноз и анализ) идепартаментом    доходов    (мониторинг    доходов).    Также    будетсконцентрирована  работа по  планированию   и   мониторингу   программструктурных   и   административных   преобразований,    поддерживаемыхмеждународными финансовыми организациями.        Особое  внимание  будет  уделено  институциональному  развитиюнебанковского  финансового сектора и стимулированию частных сбереженийчерез развитие страхового рынка и негосударственных пенсионных фондов.    Департамент доходов        Основной  элемент структурных преобразований в этом направлении-реализация    стратегии   фискальной   реформы.   Для   улучшения   иусиления  администрирования налоговых,  неналоговых платежей и  другихресурсов,  качественного  прогнозирования  и   анализа   всех  доходовбюджета  будет  создан   департамент  доходов,   в   состав   котороговойдут следующие управления:   - управление налоговой и таможенной политики;   - управление анализа и прогнозирования доходов.        Важными  задачами  стратегии   фискальной   реформы   являютсясовершенствование  законодательной  базы,  улучшение администрированияналогов   и    неналоговых    платежей,    усиление    информационноговзаимодействия  налоговых  и  таможенных  органов.    Эти    ведомстваобеспечивают практическую реализацию функций сбора доходов.        В  рамках    стратегии    фискальной   реформы   предусмотреныфункциональные преобразования этих ведомств при министерстве финансов,обеспечивающих  поступление  средств  в   государственный   бюджет   иСоциальный   фонд   Кыргызской   Республики,   а   также   задачи   посовершенствованию нормативной базы и администрированию доходов.        Министерство  финансов  в  рамках  совместной   программы    сАзиатским  банком  развития  и  правительством Швейцарии приступило  ктехнической  модернизации   таможенной  службы.   Вместе  с  тем,  дляповышения    эффективности   необходимо     обеспечить     оперативноевзаимодействие   с  другими  ведомствами, прежде  всего  с  налоговымиорганами.    Система казначейства         Созданная   в  министерстве  финансов  в  1994  году   системаказначейства посредством  открытия  единого  казначейского   счета   иобслуживания  более  4100  бюджетных  организаций  через  региональныеотделения казначейства показала эффективность казначейского исполнениябюджета. Существующая правовая база, регулирующая деятельность системыказначейства, в целом соответствует современным задачам работы системыказначейства.  Вопросы технической модернизации и  развития  платежнойсистемы  будут  решаться  в   контексте  поэтапной   реформы   системыказначейства.  Министерство финансов планирует осуществить эту реформув  течение  трех  лет.  В  первую  очередь  предполагается активизацияучастия системы казначейства в  процессе  прозрачного  и  эффективногоисполнения бюджетов всех уровней.  Для этого центральному казначействубудет придан статус юридического лица в составе министерства финансов.        Намерения  министерства   финансов по укреплению  центральногоказначейства   поддержаны  международными  финансовыми    институтами.Планируется приступить к отработке взаимодействия между всеми уровнямисистемы в рамках пилотной программы.  В центральном казначействе будетусилена работа по прогнозированию денежной  наличности,  контролю  надобязательствами    и   упорядочению   финансовых   счетов   учрежденийгосударственного сектора, включая счета, открытые за пределами системыказначейства.    IV. Реформирование подведомственных структур министерства   финансов        Реорганизация подведомственных  структур  министерства финансовбудет проведена в несколько этапов.  На первом этапе, в соответствии снастоящей Концепцией, будет разработано новое Положение о Министерствефинансов  Кыргызской  Республики,  предполагающее четкое разграничениефункций по формированию политики и  ее  исполнению.  На  втором  этапебудут  отрабатываться  функциональные и нормативные изменения по блокудоходов   с   тем,   чтобы   синхронизировать  их  с  общим  процессомадминистративной реформы.        Для   этого    министерством   финансов   будут    предпринятыследующиемеры:    -  разработка   и   утверждение  новой  структуры подведомственныхорганов;   - инвентаризация нормативных правовых актов, регулирующих бюджетно-финансовые отношения;    -  подготовка комментариев к  Налоговому  и  Таможенному  кодексамКыргызской Республики;   - пересмотр системы отчетности финансовых и фискальных органов;   - проведение  аттестации  и  повышение  квалификации  сотрудниковтаможенных и налоговых органов.   V. Вопросы кадровой политики и информационного обеспечения        В  целях  дальнейшего  совершенствования принципа  прозрачностибудет   осуществляться  выпуск  ежеквартального  журнала   "Финансово-экономический  бюллетень"  с  постоянным  размещением   информации   оподготовке  и  исполнении   бюджета  в   сети  Интернет.   Эту  работупланируется   сделать   также   одной  из    приоритетных.    Развитиеинформационных  технологий  вминистерстве      финансов      позволит      реализовать       задачудемократизацииуправления, обеспечит прозрачность и открытость решений.       При  переходе   к   новой  структуре  и  реализации  масштабныхпрограмм  предусматривается создание постоянной экспертной группы.   Внее   войдут  советники   министра   и   международные   консультанты.Задача    группы  -координация  работы  по   продвижению   реформ    вминистерстве  финансов.Организационное обеспечение будет осуществлять секретариат.       Для реализации  гарантий  стабильности  на  примере сотрудниковминистерства  финансов  на  среднесрочный  период  будут  использованымеханизмы,   заложенные  в  действующем  Трудовом  кодексе  КыргызскойРеспублики, Законе "О государственной службе", Законе "О ПравительствеКыргызской Республики".  С заместителями министра финансов (в качествепостоянных   секретарей  министерства  финансов),   с   руководителямидепартаментов  и  начальниками  управлений  будут  заключены  трудовыеконтракты  сроком  не  менее  3 лет.  Прием на должности руководителейдепартаментов и  управлений  будет  проводиться  на  основе  открытогоконкурса.  Такой  порядок  будет  закреплен в Положении о Министерствефинансов Кыргызской Республики.  Реализация  в  министерстве  финансовнового порядка назначения и смены постоянных секретарей, руководителейдепартаментов и управлений позволит в дальнейшем использовать его  длядругих    министерств.   Кроме   того,   будет   обеспечено   единствофункциональной модели и сокращение издержек.        Как   показывает   опыт  отдельных  государств,    эффективноеуправление  существенно  способствует  экономическому  росту   страны.Особое  внимание предполагается  уделить  найму  молодых  сотрудников,их  обучению  и профессиональному  росту. Предполагается отработать  ивнедрить  механизмы  закрепления  кадров  как  через  материальное   исоциальное  стимулирование,   так  и  через  обеспечение  гарантии  ихпрофессионального и служебного роста.          Наиболее    полно    структурные     изменения     учитываютперегруппировку функций  при  выделении  департаментов.   Руководителидепартаментов   не  совмещают  должности,   а    имеют    по    одномузаместителю,  одновременно являющемуся  начальником  управления.   Приобразовании департаментов в структуре министерства финансов учтен опытмногих стран,  в том  числеСНГ,  где  используется   принцип  разделения  политических   (уровеньминистра)   и   административных  должностей  (начиная  с заместителейминистра)  в  государственной службе.  Для руководителей департаментовбудут созданы  необходимые  предпосылки  для  повышения  эффективностиработы и гарантии ее стабильности.       Подбор  и  расстановка профессиональных кадров с  ротацией   нечаще  чем   в  3-4 года позволит также отработать ряд таких  элементовреформы, как гибкое реформирование управлений и отделов.       Определенные  настоящей Концепцией основные  элементы   реформыминистерства финансов позволят значительно повысить эффективность  егодеятельности,  а  также  провести  качественные   и   последовательныепреобразования всей системы государственного финансового института