Приложение 1                                                             Утверждена                                                    Указом Президента                                                Кыргызской Республики                                            от 5 июня 2004 года N 193                                   СТРАТЕГИЯ                  реформирования системы государственного                    управления Кыргызской Республики                                  I. ВВЕДЕНИЕ    Результаты и опыт реформ, проводимых в Кыргызстане, показывают,  чтосерьезным  тормозом для ускоренного и качественного  экономического  исоциального    прогресса    страны   является    сохранение    системыгосударственного  управления, не в полной мере отвечающей  требованиямвремени.  В  ряде  случаев  существующая  система государственного  управленияотстает  от  радикальных  реформ, предпринятых  за  последние  годы  вполитической,  экономической и социальной сферах. Наличие  эффективнойсистемы  государственного управления в республике является необходимымусловием  создания и развития демократического общества и  обеспеченияконкурентоспособности страны в мировом сообществе.  Обеспечение качественного государственного управления является однимиз   основных  приоритетов,  обозначенных  в  долгосрочной   стратегии"Комплексная  основа  развития Кыргызской  Республики  до  2010  года"(далее  -  КОР)  и  среднесрочной  программе  "Национальная  стратегиясокращения  бедности  до  2005 года" (далее -  НССБ).  Для  реализацииданной  задачи в республике созданы все необходимые условия. В феврале2003  года  на  основе референдума принята новая редакция  КонституцииКыргызской  Республики.  В  соответствии с  закрепленными  в  ОсновномЗаконе  страны  нормами  начался  активный  процесс  реформирования  идальнейшей децентрализации государственного управления сверху.  Многие   полномочия   Президента  были  переданы   Жогорку   Кенешу,Правительству  Кыргызской Республики, судебным  органам.  Кроме  того,правовые   преобразования   создают   основу   для   совершенствованиямеханизмов   сдержек  и  противовесов,  обеспечивающих  управленческийбаланс   между  всеми  ветвями  государственной  власти.  Одновременноактивно  укрепляется  управление снизу на уровне  институтов  местногосамоуправления.  Еще  в  2001  году  были  проведены   первые   выборыруководителей  айыл  окмоту.  Благодаря  этому  во  многом  повысиласьсозидательная инициатива населения на местах. Эта инициатива позволилагосударству  находить  и  использовать новые  рациональные  подходы  врешении социально-экономических проблем.  Все   больше  неправительственных  организаций  и  бизнес-ассоциацийучаствуют  в формировании государственной политики страны,  что  такжеповышает  качество  государственного управления,  укрепляет  потенциалпроводимых реформ.  Задача  сегодняшнего  дня - сосредоточить усилия  начатых  системныхпреобразований    на   построении   такой   системы   государственногоуправления,  которая  на  всех  своих  уровнях  качественным   образомобеспечивала бы реализацию стратегических целей общества и государстваи  могла  бы  динамично совершенствоваться в рамках сотрудничества  совсеми слоями общества на принципах партнерства и участия.  В   рамках  совершенствования  системы  государственного  управлениятребуются  отлаженные  и  последовательные действия  всех  вовлеченныхсторон,    будь   то   правительство,   парламент,   органы   местногосамоуправления,  гражданское общество, частный  сектор.  На  принципахэффективности  и  конструктивного  сотрудничества,  учета  приоритетовКыргызстана  должна  использоваться помощь донорских  и  международныхорганизаций. Консенсус и партнерство будут являться ключевым  факторомуспеха реформ государственного управления.  Именно   для  этого  разработана  Стратегия  реформирования  системыгосударственного управления. Ее реализация должна существенным образомповысить  качество разработки мер политики и ее инструментов,  усилитьэффективность реализации, а также обеспечить надлежащий  мониторинг  иоценку  процесса  достижения поставленных целей политики  и  ожидаемыхрезультатов.  При ее разработке был использован опыт совершенствованиягосударственного  управления в различных странах в переходный  период.Кроме  того,  для выработки четкой позиции государства в этом  вопросебыли учтены многие позитивные наработки международного сообщества.  Построение   системы  государственных  институтов,   основанных   надемократических  принципах,  усилит в  целом  потенциал  республики  ивозможности ее партнеров - гражданского общества и частного сектора. Вэтом  будет  сила  всей  страны  и  одно  из  важных  ее  конкурентныхпреимуществ.            II. ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ    Опыт  реализации  многочисленных программ, проектов  и  мероприятий,реализуемых  в  стране,  показал, что до  сих  пор  нет  комплексного,единого,  четкого  и  глубокого понимания сути  необходимых  реформ  всистеме  государственного управления. В связи с этим требуется срочноесосредоточение общих усилий на решении имеющихся проблем. Главными  изних являются:  1.   Отсутствие  согласованного  подхода  к  реформированию  системыгосударственного    управления,    отражающего    основные    принципыстратегических программ КОР и НССБ. Вследствие этого преобразования  вотдельных   отраслевых   и  региональных  государственных   институтахпроисходят    без    глубоко    проработанных    стратегий    развитиясоответствующих  отраслей и регионов. В связи с этим  в  ряде  случаевинституциональные  преобразования  не  в  полной  мере   соответствуютдолгосрочным и среднесрочным стратегиям развития и определенным в  нихприоритетам.  2.  Имеет  место нескоординированность в реформировании  нормативнойправовой   базы,  регламентирующей  деятельность  структур,   и,   какследствие,   все   еще  сохраняются  функциональные   противоречия   идублирование работы в различных министерствах и ведомствах.  3.  Зачастую различные группы заинтересованных лиц оказывают влияниена  содержание  и  темпы  реформирования  институтов  государственногоуправления  через лоббирование интересов, которые не всегда обоснованыи  своевременны. Вносятся предложения по созданию новых  институтов  игосударственных органов без учета общего ресурсного потенциала  страныили четко просчитанного ожидаемого результата и эффекта.  4.  Изменение  структуры государственных институтов  происходит  безсовершенствования   деловых  процессов  их  работы   (административныхпроцедур,  финансового управления, управления человеческими ресурсами,информационного  обеспечения и т.д.). Слабо  используются  современныеметоды и подходы в организации профессионального менеджмента в системеи    не    создаются   соответствующие   подразделения    в    органахгосударственного управления.  5. Отсутствие при реформировании системного механизма взаимодействияи сотрудничества между органами государственного управления на рабочемуровне.   В  настоящее  время  существует  множество  рабочих   групп,деятельность  которых  четко  не  упорядочена  и  должным  образом  некоординируется.  6.   Недостаточно   скоординирована  работа   доноров,   оказывающихсодействие реформированию системы государственного управления. При  ихтехнической  и финансовой поддержке проводятся реформы государственныхорганов  на  основе разных методологий, которые зачастую не  стыкуютсямежду собой и приводят к противоречивым результатам.  7. Попытки быстрого и несистемного реформирования отдельных структурв  надежде  получить хороший эффект от этого чаще всего не оправдываютпервоначальных высоких ожиданий.  В    результате,   существующая   на   сегодняшний   день    системагосударственного   управления  еще  не  работает  как   отлаженный   исовременный механизм. Кроме того, сохраняется проблема, когда  в  силуузковедомственных   интересов   отдельные   органы    государственногоуправления  тормозят,  а не стимулируют процесс  ускоренного  развитиястраны.  Все это приводит к:  - слабости превентивного и стратегически ориентированного управленияв органах государственной власти;  -  преобладанию "кризисного управления" в институтах  государства  инедостаточной направленности всех действий на результат;  -   нерациональному  использованию  имеющихся  ресурсов   страны   иторможению процессов развития;  - неэффективному выполнению цикла управления политикой.  В  целях оптимизации процесса реформ и усиления их скоординированнойнаправленности    на   достижение   стратегических   целей    КОР/НССБпринципиально   важно  разрешить  вышеуказанные  проблемы   в   рамкахстратегии реформирования системы государственного управления.                       III. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ И ПРИНЦИПЫ    Для   обеспечения  четкой  систематизации  и  однозначной  логистикипредстоящих  реформ необходимо единое понимание используемых  основныхпонятий и принципов.  Роль   государственного   управления   заключается   в   обеспеченииэффективного осуществления полномочий государственной власти  на  всехуровнях,  направленных  на  качественное  и  своевременное  выполнениефункций  государства  в интересах человеческого развития,  обеспечениясоциально-политической и экономической устойчивости.  Система    государственного   управления   состоит   из    следующихвзаимосвязанных элементов:  - функций государства, определяющих его роль в различных сферах;  - нормативно-правовой базы, закрепляющей и обеспечивающей реализациюфункций государства;  - архитектуры системы, формирующей структуры институтов государства;  -   деловых  процессов,  обеспечивающих  взаимодействие  как  внутрисистемы  государственного управления, так и вне  ее  -  с  институтамигражданского общества, частного сектора и другими партнерами;  -    человеческих,    финансовых,    информационно-коммуникационных,материальных и прочих ресурсов.  Адекватное   выполнение  роли  государственного  управления   должнообеспечиваться через эффективное взаимодействие элементов  системы  поосновным составляющим управления: административному, экономическому  иполитическому управлению.  Административное управление - это процесс планирования, организации,мотивации  и  контроля работы системы. Основными участниками  являютсявсе ветви государственной власти.  Экономическое  управление  -  это  процесс,  через  который  системаобеспечивает   усиление  экономического  потенциала   государства,   винтересах  человеческого и социального развития.  Действующими  лицамиявляются государство, частный сектор и население.  Политическое управление - это процесс постановки национальных  задачразвития, разработки политики, принятия решений на общегосударственномуровне.   В   него   вовлечены  все  органы  государственной   власти,политические  и общественные институты, частный сектор  и  организациигражданского общества.  Названные  составляющие  элементы тесно взаимосвязаны,  изменения  водной    из   составляющих   государственного   управления   оказываютсущественное  влияние  на состояние других. Кроме  того,  от  качестваработы   и   взаимодополняемости  всех  составляющих  государственногоуправления  во многом зависит оптимальное выполнение цикла  управленияполитикой, включающего следующие этапы:  1. формирование политики;  2. разработка инструментов политики, таких как нормативно-правовая иинституциональная    база,   планы   действий,   социальный    диалог,информационное обеспечение, ресурсное сопровождение и другие;  3. реализация политики;  4. мониторинг и оценка процесса реализации;  5. корректировка различных этапов цикла политики.  Четкая  сглаженность  и  взаимодействие  работы  всех  этапов  циклаобеспечивают  эффективность  процесса государственного  управления  навсех   его   уровнях  и  становятся  необходимым  условием   избежания"кризисного   управления".  Для  реализации  стратегии  и   достиженияэффективности    государственного   управления   будут    использованыобщепризнанные в международной практике принципы. Так, в  соответствиис  Белой книгой по государственному управлению в Европейском Союзе((1)см. примечание) определены следующие принципы:----------------------------------------------------------------------| Открытость  -  органы  государственной власти  на   всех    уровнях||должны работать   более  прозрачно.   Необходимо  правдиво  информи-||ровать  о своей деятельности и принимаемых решениях на доступном для||общественности языке.     Открытость   поможет   повысить    доверие|   |к органам государственной власти, снизить возможности для коррупции,||усилить общественный надзор за деятельностью органов государственной||власти,а также расширить участие населения в разработке и реализации||политики.|  Участие -  эффективность вырабатываемой политики зависит от широ- ||кого участия всех заинтересованных сторон в цикле управления полити-||кой. Выполнение данного принципа во многом определяется уровнем раз-||вития  механизма обратной  связи  между  государством  на   всех  ее||уровнях и населением.                                               ||  Подотчетность,ответственность - роль каждого органа  и  участника ||в законодательном и исполнительном процессе должна быть четко опре- ||делена.Каждый орган власти должен разъяснять и нести ответственность||за  свой  вклад  в  достижение  целей  государственного  управления.||Каждый орган  должен  четко  знать,  кому он подотчетен  и  в  какой||форме.                                                              ||  Качество и своевременность - все действия в рамках политики  долж-||ны обеспечивать достижения поставленных целей с запланированным ожи-||даемым результатом и сроком.                                        ||  Последовательность,обоснованность-меры политики и действия должны ||быть предсказуемыми и легко понимаемы.Требования к последовательнос-||ти   возрастают в   связи с  многогранностью   политических решений,||диверсификацией  управления   и усложнением  отношений  в  обществе.||При этом требуется политическая воля руководства  страны  и высокая ||ответственность   органов  власти  в обеспечении  последовательного ||подхода в рамках  сложной системы управления.                       ||  Соразмерность. С момента разработки политики до реализации и кор- ||ректировки,    выбор   уровня,  на  котором  должно   осуществляться||действие(центральный или местный),  и выбор инструментов должен быть||соразмерим преследуемым целям. Это значит, что до реализации опреде-||ленных мер политики очень важно задавать  следующие  вопросы:       ||   -  действительно  ли необходимо такое политическое  мероприятие? ||   -  адекватен  ли для этого уровень?                              ||   -  соразмерны ли средства заданным целям?                        ||--------------------------------------------------------------------|   Соблюдение   принципов,  основанных  на  международных   стандартах,критически  важно для процесса демократизации управления и общества  вцелом.  Данные  принципы  лежат  в  основе  проводимой  в  Кыргызстанеполитики,  они  одинаково  применимы на всех уровнях  государственногоуправления.   Эти,  во  многом  универсальные  понятия   и   принципы,определяющие   в   целом   международные  стандарты   государственногоуправления,  стали  стратегическим ориентиром  совершенствования  всейсистемы государственного управления Кыргызстана.                    IV. ЦЕЛЬ, ЗАДАЧИ И НАПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИИ    Данная стратегия разработана в соответствии с нормами новой редакцииКонституции Кыргызской Республики, подходами и задачами, определеннымив  Комплексной основе развития Кыргызской Республики до  2010  года  иНациональной стратегии сокращения бедности на период до 2005 года.  Целью  реформирования системы государственного  управления  являетсяповышение  эффективности реализации функций государства по обеспечениюуслуг  и  социальных гарантий, предусмотренных Конституцией КыргызскойРеспублики.  Для достижения этой цели предстоит решить ряд задач по обеспечению:  -  консенсуса  по  политике реформирования  государственной  системыуправления  между  органами государственного  управления,  гражданскимобществом в сотрудничестве с международными организациями;  -   более   полного  соответствия  процесса  реформирования  системыгосударственного управления стратегиям развития;  - адекватности ресурсам и приоритезации действий;  - комплексности и единства подходов;  - скоординированности и предсказуемости действий;  - направленности всех мероприятий на достижение поставленной цели.  В  связи  с  масштабностью  работы  процесс  реформирования  системыгосударственного управления будет разделен на три составляющих.  Первая    составляющая    -   сосредоточенность    на    оценке    исовершенствовании административного управления, как основном двигателесовершенствования  процесса  планирования,  организации,  мотивации  иконтроля над работой всей системы.  Совершенствование административного управления будет  способствоватьв  целом усилению второй составляющей - экономического управления  дляобеспечения достаточных темпов устойчивого развития страны в интересахбезопасного   человеческого  развития,  повышения   уровня   жизни   исоциальных   стандартов.  В  свою  очередь,  реформы  в  экономическомуправлении     станут    главным    ориентиром    в    преобразованияхадминистративного    управления,   как   механизма   институциональнойподдержки   экономического  развития.  Развитие  административного   иэкономического  управления  создаст  надежную  базу  для   обеспечениягосударством фундаментальных демократических ценностей.  Третья составляющая будет связана с совершенствованием политическогоуправления, что позволит повысить качество формируемой политики.  Эффективное  взаимодействие всех трех составляющих  государственногоуправления позволит адекватно реализовывать цикл управления  политикойна всех уровнях государственного управления.  1. Совершенствование Административного управления    В  целях  совершенствования административного  управления  предстоитответить на ряд вопросов:  1) Какие социальные стандарты и услуги государство может реалистичнообеспечить   в   соответствии  с  имеющимся  потенциалом,   в   рамкахконституционных гарантий?  2)   Какова   должна   быть  архитектура  системы   государственногоуправления  для  эффективного выполнения роли  государства,  и  каководолжно быть распределение функций между государственными органами?  3)   Как   должны  совершенствоваться  деловые  процессы  в  системегосударственного управления?  4)    Каким   образом   необходимо   организовать   законотворческуюдеятельность государства для адекватного сопровождения политики?  5)  Как  должна поддерживаться и развиваться система государственнойслужбы?  6)  Как  рационализировать  использование  имеющихся  финансовых   иматериальных   средств   для  своевременной  и  адекватной   поддержкиреализации политики?    Функции государства    Оценка   текущей   ситуации   в  разрезе   вышеуказанных   вопросов,проведенная   за   последние  два  года  посредством   первого   этапафункционального  анализа  в  центральных аппаратах  30  министерств  иведомств,  позволила провести значительные изменения структур  органовгосударственной власти. Ревизии подверглась большая часть  нормативно-правовой     базы,     регламентирующей    деятельность     институтовгосударственного управления. Приняты определенные меры по  упразднениюдублирующих  и  изживших  себя  функций,  отдельные  функции  переданыструктурным подразделениям и местным органам власти, сокращена штатнаячисленность государственных служащих. В результате проведенной  работыв  целом  по республике упразднено более 100 структурных подразделенийорганов  государственного  управления.  Были  ликвидированы,  как   неотвечающие   рыночным   отношениям,  110  функций,   переданы   другимминистерствам  и  ведомствам,  органам  местного  самоуправления   125функций, количество консолидирующих функций составило 120.  Начат  процесс  приватизации  ряда  государственных  функций.   Так,например, часть государственных функций по регистрации сделок переданычастным    нотариусам.   Однако   преобразования   были   недостаточносистемными.  В результате ряд серьезных проблем остался нерешенным.  Вчастности:  -  многие существующие функции государства не полностью отражают егосовременной  роли, некоторые новые функции, выполняемые  государством,не отражены в нормативно-правовых положениях;  -  деятельность  многих  органов государственного  управления  не  вполной   мере   соответствует  их  нормативно-правовым  положениям   иимеющемуся потенциалу;  -  многие  существующие  функции плохо  реализуются  из-за  слабостипотенциала  соответствующих  органов.  В  частности,  министерства   иведомства,  региональные  органы не в состоянии  обеспечить  населениенеобходимыми   социально-экономическими  качественными  прогнозами   всоответствующих отраслях и регионах, контроль качества и  безопасноститоваров и услуг зачастую осуществляется формально;  -  все  еще  сохраняются функциональные противоречия и  дублированиеработы  в  различных  органах государственного управления  и  местногосамоуправления    (далее   -   МСУ),   в   том   числе    в    областиприродопользования,  охраны  общественного  порядка,  регулирования  всфере образования, здравоохранения и социальной защиты и др.;  -   не   урегулированы  в  полной  мере  и  не  развиты  инструментыдецентрализации  и  приватизации функций государственного  управления,отдельные  функции  передаются  МСУ без  соответствующего  финансовогообеспечения;  -  не  до  конца упорядочены механизмы предоставления платных  услуггосударства.----------------------------------------------------------------------| Действия  по решению проблем:                                      || -  оценить современную роль государства  через инвентаризацию всех ||выполняемых им основных функций;                                    || -  провести  комплексную  и  полную инвентаризацию  функций каждого||органа  государственного управления,действующих нормативно- правовых||положений на центральном и местном уровнях, как по горизонтали,так и||по вертикали;                                                       || -  разработать четкие единые механизмы:  децентрализации функций  и||их передачи на иной уровень государственного управления, делегирова-||ния  функций  гражданскому обществу, приватизации частным сектором,а||также урегулирования системы оплаты  за определенные государственные||функции (услуги);                                                   || -  оптимизировать процесс распределения функций между   институтами||государства посредством разработки четких единых критериев ипроцедур||принятия решений по каждой функции;                                 || - ликвидировать дублирование   функций и  консолидировать  одинако-||вые,упразднить   ненужные   и   добавить   необходимые   функции;   || - оценить затраты на  эффективное выполнение  функций, закрепленных||за разными уровнями органов государственного управления, а также вы-||полняемых государством в целом;                                     || - привести  в соответствие существующему  потенциалу  государствен-||ных органов возможность выполнения той или иной функции  государства||(оценить  стоимость функции и сопоставить ее с потенциалом государс-||тва);                                                               || - установить жесткий регламент соблюдения нормативно - правовых по-||ложений в  деятельности   органов   государственного   управления.  ||--------------------------------------------------------------------|    Архитектура    Несмотря  на  то,  что  в  основном  уже  заложены  правовые  основыформирования  организационных  структур  исполнительной  власти,   по-прежнему    имеет    место    неустойчивость    архитектуры    системыгосударственного  управления. За последние пять  лет  она  подвергласьизменениям  18  раз. Как правило, такие преобразования происходят  бездолжного   проектирования   всех  процессов  жизнедеятельности   вновьсозданных государственных органов. Это приводит к перестройке  системыинститутов на ходу и потере времени для организации работы на  должномуровне.  Кроме того, структура новых органов власти, как правило, формируетсяв  отсутствии  четкой  политики развития  соответствующей  сферы.  Этоприводит  к  нерациональному распределению потенциала  при  выполнениипоставленных перед ним задач и некачественной разработке и  реализацииинструментов политики.  Из-за  отсутствия унифицированной институциональной иерархии органовгосударственного   управления   наблюдается   несоответствие    многихинститутов  государственного управления  их  статусу.  Так,  отдельныеминистерства по размеру штатной численности, уровню выполняемых  работи   типу   функциональной  деятельности  больше  соответствуют  уровнюагентств. И наоборот, многие агентства и госкомиссии выполняют функцииминистерств.  До  сих  пор  не  разработаны единые критерии распределения  функциймежду  органами  государственной  власти,  что  приводит  к  конфликтуинтересов  в  работе всей системы и становится основой для  сохраненияузковедомственных    интересов,    преобладающих    над    проведениемгосударственной  политики. Отсутствие утвержденного  единого  базовогостандарта  внутренней организации государственного органа  приводит  ктому,  что  во многих организациях нет в наличии базовых  отделов  (поюридическим вопросам, по разработке отраслевой/региональной политики ипрограмм, по подготовке проектов бюджета для их реализации, а также поработе  с персоналом и других), которые могли бы наряду с аналогичнымиотделами  в  других  учреждениях  одинаково  и  адекватно  в  пределахзакрепленных  полномочий сопровождать и реализовывать  государственнуюполитику.   Кроме   того,  смена  руководителей   практически   всегдасопровождается   изменениями   в   структуре   и   кадровом    составесоответствующих  органов,  что приводит к  их  неустойчивости,  потерепреемственности в проводимой политике.  В  целом  при реформировании архитектуры институтов государственногоуправления  не  всегда  соблюдаются  критерии,  основанные  на  лучшеймировой практике. В соответствии с ними архитектура должна:  - быть четкой и логичной;  - быть ориентированной на выработку и эффективную реализацию целей иприоритетов  государственной  политики и  предоставление  качественныхуслуг потребителям;  - избегать конфликтов интересов;  -   предусматривать   максимально   возможное   разделение   функцийформулирования и реализации политики;  -    предоставлять   благоприятные   условия   для   децентрализацииответственности по предоставлению услуг региональным и местным органамуправления с установлением четких правил по подотчетности.----------------------------------------------------------------------  | Действия по решению проблем:                                       |          | - регламентировать процедуры изменения  структуры   системы   госу-||дарственного управления (усилить требования к экономическому обосно-||ванию и прогнозированию результатов, сделать обязательной  детальную||оценку воздействия изменений, внедрить механизмы публичного обсужде-||ния);                                                               || - привести  архитектуру административного  государственного  управ-||ления в соответствие с нормативно-правовой  базой и  функциональными||полномочиями и обязанностями,соответствующими современным требовани-||ям;                                                                 || - разработать  и  утвердить  методы проектирования  структур  госу-||дарственного управления, которые наилучшим образом отражают и сопро-||вождают  реализацию   политики   в    соответствующей    сфере;     || - разработать  и  утвердить  единую  систему критериев и стандартов||институциональной иерархии;                                         || - разработать и утвердить  унифицированные  критерии  распределения||функций между органами государственной власти по  вертикали и  гори-||зонтали;                                                            || - разработать и принять единый  стандарт, обязывающий  каждый госу-||дарственный орган иметь в структуре базовые отделы,   обеспечивающие||сопровождение   функций  государственной   политики   и   поддержки.||--------------------------------------------------------------------|    Деловые процессы    За  последние годы был проведен ряд мероприятий по совершенствованиюделовых  процессов в системе государственного управления.  Инициированпереход  органов  государственного управления  на  принципы  работы  вформате  электронного правительства. Разработан и направлен в  ЖогоркуКенеш  Кыргызской  Республики проект Закона "Об  электронной  цифровойподписи",  принятие которого позволит повысить оперативность  принятияуправленческих решений и придаст законность электронным операциям.  В  целях рационализации процесса осуществления функции поддержки,  вчастности     материально-технического    обеспечения    АдминистрацииПрезидента Кыргызской Республики, Аппарата Премьер-министра КыргызскойРеспублики,  Жогорку  Кенеша  Кыргызской Республики  и  его  аппарата,Счетной  палаты Кыргызской Республики, Центральной комиссии по выборами    проведению   референдумов   Кыргызской   Республики,   а    такжеКонституционного  и  Верховного  судов  Кыргызской   Республики   былипереданы Управлению делами Президента Кыргызской Республики.  Для  совершенствования взаимодействия органов государственной властиq  гражданским  обществом и частным сектором были приняты  законы  "Обадминистративных процедурах" и "О техническом регулировании".  Однако  еще остается много нерешенных проблем. Одним из существенныхнедостатков  является  слабое  планирование  работы  во  всей  системегосударственного  управления. Планы работы  отдельных  государственныхорганов  не всегда скоординированы со стратегическими планами развитиястраны.  Как  правило,  в  деятельности всей системы  государственногоуправления  присутствует  огромное количество  незапланированных,  такназываемых  "пожарных"  мероприятий,  которые  требуют  дополнительныхресурсов.  В   целом   из-за   еще   существующей  нерациональной   организацииоперационных   и   деловых   процессов  в   системе   государственногоуправления,   издержки,  затраченные  на  реализацию  тех   или   иныхмероприятий  политики, иногда во многом превышают  получаемый  эффект.Кроме  того, остались неупорядоченными процедуры принятия  решений  навсех    уровнях   государственного   управления,   что   приводит    кнесогласованному   процессу   реализации   государственной   политики.Сохраняется  слабая  информатизация  системы  управления,  что   такжеснижает  эффективность  реализации  политики.  В  недостаточной   мереиспользуются    современные   технологии   менеджмента,    работы    собщественностью.----------------------------------------------------------------------| Действия  по   решению  проблем:                                   || - разработать единый формат и ввести регулярный  процесс  стратеги-||ческого планирования  в государственных  органах;                   || - разработать пакет нормативных документов по   практическому внед-||рению "электронного правительства";                                 || -   упорядочить  процедуры принятия  решений, а  также  полномочий,||обязанностей и ответственности через разработку "Системы контроля   ||управления",являющейся важным механизмом обеспечения  эффективности,||прозрачности,подотчетности и доступности в современных организациях;|| - провести системный анализ и оптимизировать  организацию  операци-||онных и деловых процессов;                                          || - усилить  координацию отраслевых  мер  политики  и  сотрудничества||между министерствами и государственными ведомствами, а также по вер-||тикали - между центром  и регионами;                                || -  развить  современные  вспомогательные  системы управления, такие||как финансовый менеджмент,управление человеческими ресурсами, управ-||ление материально-техническим обеспечением, внутренний аудит, инфор-||мационные системы управления и др.;                                 || - внедрить во всех органах  государственной власти  современные ме-||ханизмы взаимодействия с общественностью на этапах разработки,реали-||зации  и корректировки политики.                                    ||--------------------------------------------------------------------|    Нормативно-правовая база    За   последние   годы  в  целях  совершенствования  законотворческойдеятельности   государства   проведены  определенные   преобразования.Создано   в   Министерстве  юстиции  Кыргызской   Республики   Главноеуправление   -   Центр  по  координации  законопроектной  деятельностиПравительства   Кыргызской  Республики.  Данный  институт   будет   нарегулярной основе осуществлять планирование, инвентаризацию и правовуюэкспертизу  законодательных работ. В рамках законодательной инициативыПравительство    регулярно    принимает    постановления    о    планезаконопроектных работ и периодически рассматривает его реализацию.  Принимаются   меры   по   активизации   работы   ранее    созданногоКонсультативного  совета по координации законотворческой  деятельностигосударственных   органов   при  Президенте   Кыргызской   Республики.Образована Кыргызская государственная юридическая академия,  одной  изфункций   которой   определено   экспертно-аналитическое   обеспечениеправовой  политики и нормативных правовых актов Кыргызской Республики,анализ  эффективности  законотворческого  процесса  и  прогнозированиенаправлений его развития.  Для нормативного закрепления процесса согласования законопроектов  сгражданским  обществом  принят  Закон "О  нормативных  правовых  актахКыргызской   Республики".  В  целях  расширения  доступа  гражданскогообщества   к  законопроектной  деятельности  в  Министерстве   юстицииКыргызской  Республики создана централизованная база  данных  правовойинформации,  функционируют регулярно обновляемые  электронные  системы"Токтом",  "Эдвайзер"  и  т.д. Однако, несмотря  на  это,  по-прежнемуостаются  проблемы,  связанные с недостаточным  качеством  нормативныхправовых     актов,    несовершенством    механизмов    инвентаризациизаконодательства,   слабой  координацией   законопроектных   работ   инесвоевременным  обеспечением  проводимых  реформ  нормативно-правовойбазой.   Реализация  и  гармонизация  законодательства  осуществляютсянедостаточно  интенсивно. Несоответствие отечественной законодательнойбазы  международным  стандартам в целом сдерживает процесс  интеграцииКыргызстана в мировое сообщество.----------------------------------------------------------------------|Действия по  решению проблем:                                       || -  разработать  и  утвердить единые форматы и стандарты качества  и||сопровождения  законопроектной деятельности;                        || -  разработать  механизмы  координации законопроектных работ как  у||каждого  субъекта законодательной инициативы, так и  в целом всех ее||субъектов;                                                          || - совершенствовать регламент  рассмотрения   и  принятия  норматив-||но-правовых актов;                                                  || - разработать и утвердить четкие механизмы регулярной   инвентари- ||зации законодательства, обеспечить полную, своевременную и комплекс-||ную кодификацию и внесение изменений и дополнений во все ранее  при-||нятые нормативные правовые акты  в  связи с принятием нового  норма-||тивного правового акта;                                             || - реализовать  Соглашение  о партнерстве и сотрудничестве с  Евро- ||пейским Союзом, предполагающее гармонизацию нормативно-правовой базы||Кыргызской Республики с нормами Европейского Союза;                 || -  совершенствовать механизмы более  активного вовлечения и участия||гражданского     общества     в    законотворческую    деятельность;|| - разработать и реализовать план мероприятий  по  повышению  потен-||циала Министерства юстиции Кыргызской Республики и юридических служб||всех государственных органах.                                       ||--------------------------------------------------------------------|     Государственная служба    В  целях  совершенствования системы государственной и  муниципальнойслужбы  была модернизирована нормативно-правовая база. Кроме  того,  вцелях проведения единой политики управления человеческими ресурсами  всистеме  государственного управления создана Национальная комиссия  поделам  государственной  службы.  В рамках  повышения  профессионализмакадров в системе государственного управления была утверждена Программаобучения  и  повышения  квалификации государственных  и  муниципальныхслужащих  на  2004-2005  гг.  Вместе  с  тем,  по-прежнему  существуютпроблемы чрезмерной политизации государственной службы, высок  процентсменяемости государственных служащих при смене руководства. Количествогосударственных   служащих  не  соответствует  функциям,   исполняемымгосударственными  органами: имеют место как их необоснованно  излишняячисленность,  так и дефицит кадров в отдельных структурах.  Применениеустаревших  норм для определения потребностей в рабочей  силе  снижаетвозможность  ведомств повышать результативность своей деятельности  засчет   использования   меньшего  количества  работников.   В   системегосударственной   службы  слабо  внедряются  принципы   прозрачной   иравноправной    конкуренции,   что   отражается   на   общем    уровнепрофессионализма государственных служащих.  Недостаточная   материальная  мотивация  работников  государственнойслужбы ведет к оттоку кадров в частный сектор. Так, в сфере финансовойдеятельности  города  Бишкек  соотношение  средней  заработной   платыработников  государственного управления к средней заработной  плате  вчастном  секторе  составляет 44,7%((2) см.  примечание).  Кроме  того,недостаточно  развиты  механизмы нематериальной мотивации,  такие  какпрестиж   государственной   службы,   карьерный   рост,   награждения,социальное стимулирование и прочее.  В  целом  потенциал  служащих государственных  органов  остается  нанизком   уровне.  Еще  недостаточно  эффективна  существующая  системаобучения  и  повышения  квалификации, что связано  как  с  финансовымитрудностями,   так  и  с  отсутствием  в  достаточном   количестве   исоответствующих  потребностям переобучения  и  повышения  квалификациикадров  образовательных  центров и программ.  Отдельные  ведомственныеучебные центры малоэффективны и во многом дублируют друг друга.  Большинство  из  указанных факторов прямо  или  косвенно  влияют  навысокий  уровень  коррупции  в системе, о чем  свидетельствуют  многиеисследования,  проведенные как в Кыргызстане, так и в  других  странахпереходного периода. Сходные, но еще более острые проблемы наблюдаютсяв  системе  муниципальной  службы,  роль  которой  приобретает  особуюважность в свете процессов децентрализации.----------------------------------------------------------------------| Действия  по  решению  проблем:                                    || - реализовать комплекс мер по борьбе с коррупцией  в  системе госу-||дарственного управления(3) см. примечание); принять и обеспечить ре-||ализацию Закона "О  декларировании и публикации  доходов и имущества||высокопоставленных государственных  лиц и членов их  семей" и другие||нормативно-правовые  акты,  направленные  на  борьбу  с  коррупцией;|| - в целях обеспечения преемственности проводимой  политики,  повы- ||шения устойчивости государственной службы внедрить принципы разделе-||ния должностей государственной службы  на политические  и  карьерные||должности,а также внедрить институт государственных секретарей в ор-||ганах государственного управления (через принятие и реализацию новых||норм в Законе "О  государственной службе");                         || - доработать и принять Закон "О муниципальной  службе"  в соответс-||твии с проектом Закона "О государственной службе", в котором необхо-||димо отразить современную роль, права  и  обязанности  муниципальных||служащих;                                                           || - привести  количество  государственных  служащих в  соответствие с||функциями, исполняемыми государственными органами;                  || - внедрить  реальные инструменты обеспечения конкуренции  в  кадро-||вой политике;                                                       || - разработать пакет мер  по усилению материальной и  нематериальной||мотивации государственных служащих;                                 || - провести  исследования по оценке кадрового  потенциала и  потреб-||ностей в обучении в системе государственного управления;            || - проанализировать качество существующей  системы обучения и  повы-||шения квалификации кадров системы государственного управления и раз-||работать пакет мер по совершенствованию образовательной  системы для||подготовки специалистов по разным направлениям государственного  уп-||равления;                                                           || - усилить механизмы реализации гендерной  политики в  системе госу-||дарственной  службы.                                                ||--------------------------------------------------------------------|    Финансовые ресурсы    В  период  с  2000  по  2003 годы государство стало  больше  уделятьвнимания  финансированию  социальной  сферы.  Так,  в  2003  году   посравнению  с  2000  годом  социальные  расходы  увеличились   на   2,7млрд.сомов.  Этому  во  многом способствовали успешные  переговоры  пореструктуризации  внешнего  долга страны  через  процедуры  Парижскогоклуба,  в результате которых удастся значительно (на 123 млн.долл.США)снять  нагрузку с бюджета на обслуживание внешнего долга  и  направитьданные средства на социальные нужды населения.  С  каждым  годом  увеличивается объем поступающих доходов.  Так,  посравнению  с  2000  годом  в 2003 году объем доходов  государственногобюджета  увеличился  на  64%  и составил 19,4%  к  ВВП.  В  результатепредпринятых действий постепенно сокращается дефицит бюджета.  Если  в2000 году он составлял 2% к ВВП, то в 2003 году его значение составило0,8% к ВВП.  В  целях  совершенствования планирования и усиления  предсказуемостигосударственных расходов, Министерством финансов Кыргызской Республикиразработан и внедрен механизм среднесрочного прогнозирования  бюджета.Для    повышения    отчетности    и   подконтрольности    расходованиягосударственных  средств  внедрены механизмы консолидации  специальныхсредств  в  бюджетную  систему Казначейства.  Кроме  того,  проведениерегулярных мер по повышению прозрачности бюджетного процесса позволилиповысить  уровень  осведомленности и участия гражданского  общества  ичастного сектора в бюджетном процессе.  Однако   осталось  еще  много  не  разрешенных  проблем  в   системегосударственных  финансов. По-прежнему имеет место  несвоевременное  инеполное   финансирование  запланированных  государством   мероприятий(средний   годовой   уровень   исполнения   государственного   бюджетасоставляет  90-95%  от  прогнозных показателей).  Регулярное  внесениенепоследовательных изменений в среднесрочные бюджетные  показатели,  атакже утверждение мер политики, не подкрепленных бюджетными ресурсами,свидетельствуют  о  том, что еще не на достаточно качественном  уровнепроводится   разработка  среднесрочного  финансового  прогнозирования.Сохраняется слабый уровень приоритезации государственных расходов, чтоприводит  к  нерациональному  распределению  государственных  средств.Несмотря  на  то,  что  еще два года назад была поставлена  задача  попереходу  на программное финансирование, в настоящее время реально  ниодно из государственных ведомств не финансируется по данному принципу.  Несмотря  на  начавшуюся  децентрализацию республиканского  бюджета,возможности   местных   бюджетов  остаются   слабыми.   Удельный   вессобственных  доходов  местных бюджетов в общей сумме  доходов  местныхбюджетов  составляет  около  50  процентов.  В  силу  низкого   уровняавтоматизации  системы  казначейства  и  других  субъектов   платежнойсистемы    еще    недостаточны   прозрачность,   подконтрольность    иподотчетность  использования  государственных  средств.  Механизмы   ипроцедуры    аудита   использования   государственных    средств    несоответствуют стандартам Международной организации высших  аудиторскихучреждений    (INTOSAI).   Кроме   того,   несоответствие   стандартовотечественной   финансовой  отчетности  по  государственным   расходаммеждународным    стандартам   ограничивает    возможности    внедрениясовременных методов управления расходами.  Вплоть  до  второго  полугодия  2003 года  Центральное  казначействоприменяло  статистику государственных финансов 1986 года,  начиная  совторого  полугодия 2003 года оно применяет статистику  государственныхфинансов 2001 года; полное внедрение ожидается к 2006 году.  Сохраняющаяся  неполная  интегрированность  внебюджетных  фондов   всистему  Казначейства  не  позволяет в  достаточной  мере  качественноуправлять   данными  ресурсами.  Сохранение  неденежных   операций   вбюджетном   процессе   (ежегодно  такие   операции   в   объеме   всехгосударственных    финансовых   операций,   по   официальным    даннымМинистерства  финансов Кыргызской Республики, составляют  около  10%),несовершенство  механизмов  формирования и  использования  специальныхсредств (всего 7 органов государственного управления перешло на полноебюджетное   финансирование)  создают  благодатную  почву   для   ростакоррупции в финансовой системе.  К   проблемам,  связанными  с  расходами,  добавляются  трудности  снедостаточным  уровнем налоговых и неналоговых  сборов.  К  сожалению,объем  собираемых  доходов  еще  не  соответствует  тем  возможностям,которые  есть  у  страны.  Общий  объем  государственных  доходов   поотношению  к ВВП в Кыргызстане 19,4%, в то время в таких странах,  какУкраина,  Россия  и Беларусь данный показатель составляет  свыше  30%.Ситуация  осложняется высоким уровнем коррупции в фискальных  органах.Несмотря  на  то,  что  произошло объединение  Налоговой  инспекции  иТаможенного  комитета  в Комитет по доходам при Министерстве  финансовКыргызской  Республики, остаются проблемы взаимодействия  между  этимиорганами из-за нечеткой организации деловых процессов. Кроме того, дляоптимизации   управления   внешним  долгом  были   сокращены   внешниезаимствования под гарантию правительства. Если в 2000 году  объем  ПГИсоставлял 8,1% к ВВП, то в 2003 году он составил лишь 4,0% к ВВП, т.е.сократился  в  два  раза.  К  сожалению,  сложившийся  разрыв  еще  непокрывается  в  полной  мере притоком прямых  инвестиций.  Если  объемпрямых инвестиций в 2000 году составлял 6,3% к ВВП, то в 2003 году  онвозрос незначительно и составил 8,7% к ВВП.----------------------------------------------------------------------| Действия по решению проблем:                                       || - обеспечить адекватное и своевременное  финансирование  приоритет-||ных направлений,определенных в КОР/НССБ;                            || - совершенствовать  методы  среднесрочного   макроэкономического  и||финансового прогнозирования;                                        || - усилить  профессиональный  потенциал  Министерства  финансов Кыр-||гызской Республики, других  министерств и административных ведомств,||областных и   местных государственных администраций по   разработке | |среднесрочного прогноза бюджета;                                    || -  разработать  и  внедрить четкие механизмы приоритезации целей  и||задач национальных,государственных и отраслевых программ и государс-||твенных расходов,необходимых на их реализацию;                      || - разработать и внедрить механизмы перехода к  полноценному   прог-||раммному финансированию   всех  органов государственной   власти;   || - разработать  и внедрить механизмы усиления местных  бюджетов;    || - разработать  и реализовать план модернизации  системы  Казначейс-||тва;                                                                || -  принять и реализовать  новый Закон "О Счетной  палате"  в  целях||перехода на международные стандарты аудита;                         || - разработать и внедрить национальные стандарты  финансовой  отчет-||ности по государственным     расходам, соответствующие международным||стандартам;                                                         || -  ликвидировать  неденежные  операции  в  бюджетном  процессе;    || -   полностью   упорядочить   систему   специальных   средств;     || - обеспечить консолидацию внебюджетных фондов  в   систему   Казна-||чейства;                                                            || - установить полный запрет на  утверждение  мер политики,  не подк-||репленных бюджетными и иными финансовыми ресурсами;                 || - разработать  и принять новый Налоговый и Таможенный  кодексы.    ||--------------------------------------------------------------------|  Реализация     комплекса     запланированных     мероприятий      посовершенствованию административного управления должны  дать  следующиеожидаемые результаты:  Результат первый: повышение потенциала государственных институтов;  Результат второй: усиление качества административного управления.  2. Совершенствование экономического управления    В   целях   совершенствования  экономического  управления  предстоитответить на вопрос:  каким  образом  усовершенствовать механизмы влияния государственногосектора   на  повышение  экономического  потенциала  страны  с   цельюрасширения  возможностей государства по эффективному  выполнению  всехсвоих функций?  Развитие  Кыргызстана  в рамках комплексного процесса  КОР/НССБ  ужедали свои позитивные результаты. Главным из них является тот факт, чторост экономики стал работать на сокращение уровня бедности в стране. С2000  года  по  2003 год уровень бедности сократился с  52%  до  40,8%соответственно.  При  этом с каждым годом совершенствуется  управлениемакроэкономическими  процессами в стране. Об этом свидетельствуют  всемакроэкономические  индикаторы. Так, средний  рост  ВВП  за  последниечетыре  года составил около 4,3%, уровень инфляции снизился  с  18%  в2000  до  3,1%  в  2003 году. С 2001 года наблюдается устойчивый  темпприроста  учетного курса национальной валюты. С начала  2001  года  попервый  квартал 2004 года кыргызский сом по отношению  к  доллару  СШАукрепился приблизительно на 11%.  Происходит постепенная диверсификация структуры экономики. С  каждымгодом сфера услуг занимает все большую долю в ВВП. Так, например, еслив 2000 году ее удельный вес в структуре ВВП составлял 31,8%, то в 2003году   эта   цифра   составила  около  35%.   Проведение   либеральнойэкономической   политики  в  стране  привело  к   тому,   что   индексэкономической свободы республики в рейтинге мировых стран уменьшился с3,65  в  2001  году  до  3,35 в 2003 году, что говорит  о  постепенномрасширении  перспектив долгосрочного экономического  роста  страны  помировым стандартам.  Процессы  приватизации,  а также введение частной  собственности  наземлю   позволили   сформировать  класс  частных  предпринимателей   ифермеров.  За последние годы доля частного сектора в формировании  ВВПсоставила  в  среднем  около  84%. Для дальнейшего  улучшения  условийразвития   частного  сектора,  а  также  сокращения   административныхбарьеров со стороны государства в республике заложены правовые  основыдерегулирования экономики. Расширяется доступ предоставления  услуг  всекторе  здравоохранения и образования. Постепенно улучшается качествоуслуг  социальной  защиты населения. За период с  2000  по  2003  годыиндекс человеческого развития вырос с 0,719 до 0,728.  Однако  еще  существует  много резервов для существенного  повышениякачества   управления   экономикой.   В   некоторых   важных    сферахэкономической  деятельности государства  до  сих  пор  не  разработаныполитики развития на основе различных видов стратегий и программ  (см.классификацию).----------------------------------------------------------------------| Классификация стратегий и программ                                 || Общенациональные   стратегии  -  стратегии,  охватывающие  развитие||страны  в   целом.   Примером  могут  служить  программы   КОР/НССБ.|| Макроэкономические -  это  стратегии/программы по  созданию  и под-||держке благоприятных условий развития на макро уровне.К ним относят-||ся  такие программы как  ПРГФ, осуществляемые  Правительством страны||совместно с  Международным  валютным фондом.                        || Межсекторальные или  региональные  стратегии/программы -  это стра-||тегии/программы развития определенной сферы или области,предполагаю-||щие  сфокусированное взаимодополняющее  воздействие  других  страте-||гий/программ. Примерами таких стратегий/программ могут служить Комп-||лексная стратегия развития села, стратегия/программа  стимулирования||занятости,  стратегия  развития  малых  городов, регионов   и   т.д.|| Линейные (отраслевые) стратегии/программы  сосредоточены  на разви-||тии  отдельных  отраслей.Например,к ним относятся стратегии развития||образования,здравоохранения,туризма.                                || Ресурсные стратегии/программы -  это стратегии/программы  ресурсно-||го обеспечения других стратегий.К ним относятся стратегии по  рефор-||мированию бюджетного процесса,стратегии помощи стране со стороны ор-||ганизаций донорского сообщества, реализуемые совместно с международ-||ными организациями и другие.                                        || Стратегии/программы мониторинга и  оценки - это  стратегии/програм-||мы,обеспечивающие качественный непрерывный   контроль и  объективный||анализ запланированых стратегий для оптимизации управления процессом||реализации.Примерами  могут  служить  стратегия мониторинга и оценки||КОР/НССБ,отдельных   стратегий   и   программ   другого  уровня.    || Стратегии/программы   расширения экономических возможностей страны.||Примерами могут служить стратегия по продвижению экспорта товаров  и||услуг,стратегия маркетинга страны, международные программы, в реали-||зации которых принимает    участие    Кыргызская    Республика.     ||--------------------------------------------------------------------|  Так,  еще не разработана на современном уровне стратегия продвиженияэкспорта  товаров  и  услуг. Отсутствует реалистичная  и  обоснованнаястратегия развития малых городов страны. Не разработаны реалистичные икомплексные стратегии и программы развития в ряде секторов  экономики,основанные  на  современных технологиях подготовки и реализации  такихполитических   документов.  Не  утверждены   стратегии   по   развитиюэнергетики,  горнодобывающей  промышленности.  До  сих  пор  отдельныеобласти  республики проводят экономическое управление без утвержденныхсбалансированных перспективных стратегий развития. Все это приводит  ктому,  что  проводимая  региональная и отраслевая  политика  не  носитсистемного  и  комплексного  характера с четко  обозначенными  целями,ожидаемыми   результатами  и  соответствующим   материально-финансовымобеспечением.  Кроме того, даже при наличии различных видов стратегий, как правило,многие  из них методологически не соответствуют принципам и стандартамКОР  и НССБ. Все это приводит к тому, что многие из них не реалистичныуже  на  стадии  их разработки. Такая ситуация приводит  к  тому,  чтомногие  стратегии  не  скоординированы между  собой,  не  обеспечиваютвзаимодополняемости   мер   политики  и   рационального   расходованияресурсов, не учитывают мнения гражданского общества.  Из-за     недостаточной    профессиональной    подготовки,    слабойконкурентоспособности    используемых    инструментов    анализа     ипрогнозирования  уровень  аналитической  работы  остается  на   низкомуровне. Это существенно влияет на качество разработанных мер политики.Кроме  того,  в  связи  с  наличием слабого аналитического  потенциалаорганов   государственного   управления  в  выработке   стратегическихподходов  развития имеет место высокая зависимость от влияния  доноровна  формирование политики. При этом ситуация осложняется еще и  слабойкоординацией между донорами и предоставляемой ими технической  помощи.До  сих  пор  отсутствуют  утвержденные методологии  по  приоритезациипрограмм  развития,  что приводит к тому, что  многие  мероприятия  невыполняются, а поставленные цели не достигаются.  Из-за отсутствия механизмов по оценке стоимости программ развития невсегда   удается  осуществить  рациональное  распределение   имеющихсяограниченных  средств.  В  силу того, что  в  утвержденных  стратегияхразвития   недостаточно   уделяется   внимание   организации   системымониторинга  и  оценки реализации политики, процесс ее  корректировки,как  правило,  идет  либо с большим отставанием,  либо  принятые  мерыоказывают  слабое  качественное воздействие на решение  проблемы.  Этоприводит  к  отсутствию навыков и недостаточной практике в определениипревентивных  мер,  необходимости осуществления  действий  в  условиях"кризисного" управления.  Для   дальнейшего   усиления   качества   экономических   реформ   инаправленности  их  результатов  на повышение  благосостояния  каждогокыргызстанца     необходимо     целенаправленное     совершенствованиеэкономического  управления со стороны государства. Прежде  всего,  этокасается  повышения качества разрабатываемой политики в виде стратегийи  программ  развития в различных сферах функционирования государства.Именно  реализация таких стратегий и программ, разработанных на единойметодологической основе и логистике, в тесной увязке с КОР/НССБ должнапривести  к  эффективному достижению целей по  сокращению  бедности  встране, устойчивому экономическому и социальному развитию.  Требуемый  эффект  и  результативность  такого  подхода  достигаетсяблагодаря тому, что уже на уровне разработки политики обеспечивается:  -  широкое  вовлечение гражданского общества и  частного  сектора  вразработку и реализацию политики на основе партнерства и участия;  -  координация  и  фокусирование различных  политик  на  отраслевом,региональном, межсекторном и других уровнях на достижение  реальных  иощутимых результатов;  - реалистичность разрабатываемых мер политики;  -  приоритезация  мер  политики  на  основе  четких  и  обоснованныхкритериев;  -   рациональное   ресурсное  планирование  для   своевременного   иадекватного обеспечения мер политики необходимыми ресурсами;  -   проектирование  реалистичного  плана  действий  с   закреплениемответственности  за  его  реализацию,  сроков  исполнения,   ожидаемыхрезультатов, стоимости и источников финансирования;  - оптимизация процесса реализации;  -  организация  эффективной системы мониторинга и оценки  реализациизапланированных мер политики;  - гибкость в совершенствовании процесса разработки политики.  Такой  подход  позволяет привести все меры политики  в  соответствиеимеющемуся   потенциалу  страны.  Кроме  того,   все   это   позволяетпоследовательно   усиливать   потенциал   государства   в   проведениинезависимого управления экономикой, обеспечения на необходимом  уровневсех составляющих безопасности страны.----------------------------------------------------------------------| Действия по решению проблем:                                       || - провести   инвентаризацию всех стратегий развития на соответствие||принципам и методологии КОР/НССБ;                                   || - утвердить  методологию по разработке различных стратегий  в  рам-||ках общегосударственной стратегии КОР и НССБ;                       || - разработать и реализовать стратегии развития тех  сфер  жизнедея-||тельности, в  которых еще не утверждена политика будущего  развития;|| -  разработать   стратегии  развития  всех регионов,а также городов||Бишкек  и  Ош   на   основе  принципов  и   методологии   КОР/НССБ; || - провести инвентаризацию и упорядочение функций  и  ответственнос-||ти всех действующих государственных органов, участвующих в координа-||ции разработки  и реализации экономической политики на всех уровнях,||внедрить единые и ясные механизмы ее координации на  всех  уровнях; || - разработать  и реализовать конкретные программы по  усилению  по-||тенциала государственных институтов в проведении аналитической рабо-||ты,прогнозированию и превентивному развитию;                        || - разработать и внедрить механизмы приоритезации  программ   разви-||тия  и  предусмотренных  в  них мероприятий;                        || -  разработать и  внедрить методологии по оценке стоимости программ||развития;                                                           || - разработать и внедрить инструменты  финансирования  государствен-||ных органов  на программной  основе;                                || - внедрить  системы  мониторинга  и оценки в каждую из утверждаемых||стратегий развития;                                                 || - усилить координацию донорской помощи через разработку  и   реали-||зацию  стратегий  развития.                                         ||--------------------------------------------------------------------|  Ожидаемыми результатами от реализации запланированных мероприятий пореформе экономического управления будут:  результат   третий:   проведение   скоординированной   политики    вприоритетных   направлениях  экономического  развития,  обеспечивающейчеловеческое  развитие;  соблюдение  и  постепенное  повышение  уровнясоциальных стандартов;  результат   четвертый:   повышение  отечественного   потенциала   пообеспечению качественного экономического управления.  3. Совершенствование политического управления    В   целях   совершенствования  политического  управления   предстоитответить на вопрос:  как   обеспечить  качественное  и  своевременное  выполнение   циклауправления политикой для эффективной реализации функций государства?  Наличие  долгосрочных и среднесрочных стратегий развития, таких  какКОР   и   НССБ,  а  также  проведение  конституционных  преобразованийпозволили   создать  надежную  базу  для  качественного  сопровожденияобщегосударственной  политики адекватными административными  реформамина  самом  высоком уровне политического управления. При этом обеспеченбаланс  различных  ветвей государственной власти.  Кроме  того,  путемреализации  Национальной  программы  "Права  человека"  и  обеспечениявыполнения  принципов  Демократического кодекса  созданы  условия  дляширокого  участия  населения в разработке  и  реализации  политики  напринципах  партнерства и участия. Указанные меры и шаги в  перспективебудут    способствовать   повышению   качества   всего   политическогоуправления.  Важно   отметить,   что  вышеуказанные  меры  по   совершенствованиюадминистративного    и   экономического   управления    также    будутспособствовать улучшению качества политического управления.  Вместе  с  тем,  цикл  управления политики  реализуется  по-прежнемунедостаточно  эффективно.  При  этом не проводится  регулярный  анализуровня  выполнения и соответствия каждого из этапов  цикла  управленияполитикой.  Зачастую процесс формирования политики  на  самом  высокомуровне страдает от недостатка глубоко проработанных альтернативных иливзаимодополняющих вариантов профессиональных аналитических предложенийсо  стороны  государственных институтов. Кроме  того,  многие  задачи,поставленные   руководством  страны,  выполняются   несвоевременно   инекачественно.  Во  многом  это зависит  от  качества  разрабатываемыхинструментов  политики, уровня проектирования предстоящих мероприятий,а также рациональности распределения ресурсов и их достаточности.  До  сих  пор  отсутствует соответствие между выработкой  политики  иинституциональными  реформами  на  уровне  министерств,   ведомств   иобластных  администраций.  Как  правило,  выработка  различных   видовстратегий  осуществляется  обособленно от административных  реформ.  Всвязи   с   этим   организационная  структура  и   потенциал   органовгосударственного   управления   не   в   полной   мере   соответствуетопределенной  политике и разработанным для ее реализации стратегиям  ипрограммам.  В министерствах и ведомствах, местных государственных администрацияхне  обеспечивается  переход  на программное  и  проектное  управление,отсутствуют соответствующие структурные подразделения, которые  должныобеспечить организацию эффективной реализации выработанной политики. Всилу  того, что еще в целом неразвиты механизмы мониторинга и  оценки,несвоевременно    работает    система    превентивного     управления,предупреждения и урегулирования кризисных ситуаций в целях обеспечениябезопасного развития. За последние годы наблюдались отдельные  событияполитического  характера, когда государственные власти  действовали  сзапаздыванием и не всегда на должном уровне.----------------------------------------------------------------------| Действия  по  решению  проблем:                                    || - разработать  и  утвердить четкий регламент  и  стандарты качества||выполнения  всех    этапов    цикла     управления     политикой;   || -  разработать и  внедрить современные  методы проектирования плана||действий по  своевременному и качественному преобразованию стратеги-||ческих заявлений  руководства страны  в реальные результаты,ощутимые||населением страны;                                                  || -  разработать и внедрить механизмы по обеспечению баланса    между||процессом разработки политики и процессом административных реформ на||всех уровнях  государственного  управления;                         || - реализовать  комплекс мероприятий по повышению  потенциала  госу-||дарственных органов для расширения их возможностей  в формулировании||достаточных вариантов политики,в соответствии с запланированными ре-||формами  по административному   и   экономическому   управлению;    || -  развивать  и внедрять механизмы предупреждения и  урегулирования||кризисных ситуаций   в  целях  обеспечения  безопасного   развития; || - определить четкий регламент полномочий и  ответственности  каждо-||го государственного  органа  при возникновении  кризисных  ситуаций.||--------------------------------------------------------------------|  В    результате    реализации   запланированных    мероприятий    пореформированию  политического  управления  будут  получены   следующиеожидаемые результаты:  результат  пятый:  повышение потенциала государства  по  обеспечениюкачества политического управления;  результат  шестой:  регулярное  совершенствование  реализации  циклауправления политикой.                        V. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ    В  целях  обеспечения координации всех действий, единства  принциповреформирования,  а также усиления воздействия реформы государственногоуправления   на   конечный  результат  будут   реализованы   следующиепоследовательные организационные мероприятия.  На   первом   этапе   работы   на  базе  Национального   совета   подобросовестному управлению (НСДУ) будет создана центральная экспертнаягруппа   (ЦЭГ)   проектировщиков  управления.  Данная   группа   будеткоординировать  и управлять процессом реформирования  и  предоставлятьэкспертные  услуги  органам государственного  управления.  Работа  ЦЭГзаменит   работу   всех  предыдущих  рабочих  органов,   связанных   среформированием  государственного  управления.  В  целях  чего   будетпроведено  упорядочение  и  систематизация  процессов  формирования  идеятельности  рабочих  групп,  комиссий и  других  временных  органов,работающих  по вопросам реформирования государственного  управления  игосударственной службы. Единая координация деятельности в одном органепозволит   придать   реформам   устойчивость   и   систематичность   всоответствии с принципами КОР/НССБ.  Через  широкие  обсуждения и консультации со всеми заинтересованнымисторонами ЦЭГ обеспечит консенсус по подходу к реформированию  системыгосударственного управления. Практический этап мероприятий начнется  собучения  членов ЦЭГ современным методам модернизации государственногоуправления  с  привлечением  международных экспертов.  Для  содействияработе  ЦЭГ  и  продвижения реформ в различных сферах государственногоуправления   будут  созданы  линейные  экспертные  группы   (ЛЭГ)   поотраслевым и региональным направлениям, что позволит обеспечить единуюкоординацию    процесса   реформирования   системы    государственногоуправления   на   всех   уровнях  государственного   управления.   Дляобеспечения понимания и применения единых подходов эксперты ЛЭГ  будутобучены  методике реформирования конкретной организационной структуры,операционных   задач  и  функций.  После  чего  ЛЭГ  займутся   сбороминформации  и  изучением  ситуации  в соответствующей  организационнойструктуре.  По  результатам  этой  работы  ЛЭГ,  при  поддержке   ЦЭГ,разработают   комплекс   конкретных  мероприятий   по   реформированиюразличных  органов  государственной власти,  предполагающий  оценку  ипрогнозирование  существующих и возможных проблем, а  также  выработкупредложений по их решению и будущему развитию. Предлагаемые меры будутнаправлены  на обеспечение согласованности административных  реформ  иполитики развития на всех уровнях государственного управления.  Далее,с  учетом  всех  предложений  ЦЭГ и ЛЭГ разработают  скоординированнуюсхему реализации календарного и ресурсного плана действий, что в целомпоможет приоритезировать мероприятия.  Объединив  все  материалы, ЦЭГ разработает единый  комплексный  пландействий по реформированию системы государственного управления на всехуровнях  власти,  который  будет сопровождаться  руководством  по  егореализации. Комплексный план должен будет состоять из:  - четких задач;  - мероприятий по их решению;  - ожидаемых результатов от их реализации;  - оценки стоимости мероприятий;  - источников ресурсов для их осуществления;  - исполнителей;  - сроков исполнения.  Для  повышения эффективности экономического управления и координациивсех  усилий  в  экономической сфере необходимо утвердить  методологиюразработки различных стратегий в рамках общегосударственной  стратегииКОР  и НССБ. Все рабочие группы, ответственные за разработку различныхвидов  стратегий, будут обучены методологии КОР и НССБ,  что  позволитобеспечить  применение  единого подхода  к  разработке  стратегическихдокументов.  В  секретариате  по  КОР  будет  сосредоточен   механизм,обеспечивающий   инвентаризацию   и   координацию   разработки    всехстратегических документов.  В сфере политического управления будет разработан и внедрен механизмкомплексного анализа цикла управления политикой, что позволит внедритьпостоянный  контроль над работой системы государственного  управления.На системной основе будут внедряться механизмы совершенствования циклауправления политикой, направленные на постоянное саморазвитие  системыгосударственного управления.  План  организационных мероприятий по реализации данной стратегии,  суказанием    организационных   мероприятий,   ожидаемых   результатов,исполнителей    и   сроков   по   реформированию   трех   составляющихгосударственного управления представлен в Приложении 1.                          VI. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ    В    среднесрочном   прогнозе   бюджета   на   2005-2007   годы   нагосударственные услуги предусмотрены средства с ежегодным ростом около3% к 2004 году (см. Приложение 2). В среднем на государственные услугииз  бюджета ежегодно будут выделяться порядка 85,6 млн.долл.США в 2004году  и  до  88,2  млн.долл.США  в 2007  году.  При  этом  расходы  назаработную  плату (включая отчисления в фонд социального  страхования)представляют   собой   одну  из  самых  крупных   категорий   расходовгосударственного бюджета.  Для    проведения   реформы   государственного   управления    такжепривлекаются ресурсы доноров (см. Приложение 3). Так, Всемирным банкомпредоставлен  кредит на оказание технической помощи в  государственномуправлении  (GTAC)  на сумму 7,78 млн.долл.США,  а  также  кредит  дляструктурных  преобразований  в государственном  управлении  (GSAC)  насумму  20,0 млн.долларов США. Азиатским банком развития поддерживаютсяпроекты  по  укреплению Администрации Президента, усилению  потенциалаМинистерства  финансов, Министерства сельского,  водного  хозяйства  иперерабатывающей  промышленности  на  общую  сумму  1,9  млн.долл.США.Департаментом  международного  развития (Великобритания)  совместно  сПРООН   осуществляется   проект   по   модернизации   государственногоуправления на общую сумму 677,3 тыс.долл.США. Программой развития  ООНтакже реализуются проекты политического и административного управленияна   различных   уровнях,  затрагивающих  стратегии   децентрализации,развития  местного  самоуправления  и  борьбы  с  коррупцией  с  общимбюджетом   около   3   млн.долл.США  Европейской   комиссией   (ТАСИС)осуществляются   проекты,  направленные  на  обучение  государственныхслужащих,  реорганизацию центральных аппаратов министерств, стоимостью1,3  млн.долл.США. На стадии переговоров находится проект  Европейскойкомиссии  по  поддержке  реформы государственного  управления,  началокоторого  предполагается с начала 2005 года  на  общую  стоимость  1,5млн.долл.США.  В   целях   рационального   распределения   имеющихся   ресурсов   икачественного     достижения     цели     стратегии     реформированиягосударственного  управления  будет  проводиться  работа  по  усилениюкоординации  донорской помощи и направлению внешних  ресурсов,  преждевсего на разработанные, мероприятия и действия.  Одним из шагов усовершенствования данного процесса будет утверждениемеханизмов  оценки  стоимости мероприятий, их приоритезации,  а  такжереальный   переход   Министерства  финансов  на   полное   программноебюджетирование.                             VII. МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА    Для  качественного отслеживания и контроля хода реализации стратегиипо  совершенствованию системы государственного управления  разработанасистема  мониторинга  и оценки. Она станет одной из  составных  частейобщей  системы  мониторинга и оценки процессов реализации  КОР/НССБ  вцелом.  Идеология  построения данной системы  полностью  соответствуетглавным  принципам  общей системы отслеживания и  контроля  реализациивсего процесса стратегического развития страны.  Построение  такой  системы позволит своевременно и адресно  выявлятьпричины  возникших проблем в реализации стратегии, а  также  обеспечитнеобходимой   аналитической  информацией  для  принятия   решения   покорректировке хода реформ.  Мониторинг и оценка будет осуществляться через измерение индикаторовна уровне:  - достижения цели (количественный и качественный индикатор);  - выполнения запланированных мероприятий (количественный индикатор);  - достижения ожидаемых результатов (качественный индикатор);  - адекватности ресурсной поддержки (количественный индикатор);  - соблюдения запланированных сроков (количественный индикатор);  - ответственности исполнителей (количественный индикатор).  Система   таких  количественных  и  качественных  индикаторов   быларазработана  одновременно с разработкой плана действий  по  реализациистратегии (см. Приложение 4).  Многие   из   этих   индикаторов   будут   измеряться   НациональнымСтатистическим   Комитетом,  Министерством   финансов,   Министерствомэкономического  развития,  промышленности  и  торговли,   Национальнымбанком,   Национальной  Комиссией  по  делам  государственной  службы,областными администрациями и другими государственными органами.  Кроме  того,  в  процессе  мониторинга и  оценки  будут  участвоватьгражданское   общество,  частный  сектор,  доноры   через   проведениеисследований, экспертных оценок, опросов.  Все  участники  системы мониторинга и оценки будут  иметь  доступ  кинформационной системе, сопровождающей процесс реализации КОР и  НССБ.Государственные органы власти, гражданское общество и частный  сектор,донорское  сообщество через Интернет могут непосредственно участвоватьв  процессе  мониторинга и оценки. Для расширения доступа населения  ксистеме  будет  активно  продолжена организация общественных  площадокдоступа во всех регионах республики до уровня айыл окмоту.  Помимо  современных технологий будут также использованы традиционныетехнологии, когда информация о результатах мониторинга и оценки  будетрегулярно  публиковаться  и распространяться через  средства  массовойинформации. Будут приниматься все замечания и предложения населения  вписьменном виде.  Таким  образом,  для  отслеживания и контроля над  ходом  реализацииреформирования  государственного управления будет  создан  эффективныймеханизм  обратной связи со всеми участниками процесса  мониторинга  иоценки.    Примечания:  (1)  Жогорку Кенешем Кыргызской Республики и Европарламентом в  1999году  было  ратифицировано Соглашение о партнерстве  и  сотрудничествемежду  Европейским  Союзом  и Кыргызской  Республикой,  в  котором,  вчастности,  предусмотрены и меры по сближению законодательства,  общихпринципов и стандартов в сфере государственного управления.  (2)  В  финансовой  сфере данного региона предполагается  наибольшаяпрозрачность в раскрытии доходов.  (3)  Кыргызстан  подписал Антикоррупционный план Действий  в  рамкахАнтикоррупционной Инициативы АБР/ОЭСР по странам Азии и ТихоокеанскогоРегиона.  Кроме  того, в декабре 2003 года Кыргызстан присоединился  кКонвенции  ООН  против  коррупции, принятой на 58  сессии  ГенеральнойАссамблеи  ООН 31 октября 2003 года. В настоящее время идет  процедураратификации данного документа.