Приложение

ПРОГРАММА Правительства Кыргызской Республики "Безопасные школы и дошкольные образовательные организации в Кыргызской Республике на 2015-2024 годы"

Введение

Настоящая Программа Правительства Кыргызской Республики (далее - Программа) направлена на повышение уровня безопасности школ и дошкольных образовательных организаций, снижение минимизации последствий, вызванных землетрясениями и иными стихийными бедствиями.

1. Проблемы

Землетрясения, как и другие стихийные бедствия, разрушают как жилые дома, здания социального назначения (больницы, школы, детские сады, и т.д.), так и элементы инфраструктуры. Среди всех повреждений инфраструктуры ущерб, нанесенный зданиям школ и дошкольных образовательных организаций (далее - ДОО), несоизмеримо велик.

Защищенность школьников в школьных зданиях и детей в ДОО от землетрясений и других видов рисков во многих странах является актуальной проблемой. Несмотря на старания специалистов разных стран в деле обеспечения безопасности, сотни тысяч детей погибают под обломками сейсмоопасных зданий школ и детских садов. Игнорировать эту проблему - значит ставить под угрозу жизни множества молодых людей. В качестве примеров можно привести следующие:

- Спитакское землетрясение на севере Армении в 1987 году унесло жизни огромного количества детей по причине разрушения школьных зданий; например, в одной школе из 302 школьников погибли 285. В результате землетрясения из 25000 погибших жителей почти 2/3 оказались детьми-подростками;

- в 1999 году во время землетрясения Чи-Чи на Тайване 43 школы были полностью разрушены и, в целом, 700 школ по всей стране повреждены в различной степени;

- землетрясение в индийском штате Гуджарат в 2001 году нанесло ущерб 11600 школам;

- в индийском штате Кашмир в 2001 году землетрясение унесло жизни 18000 школьников, которые погибли под обломками разрушенных зданий; было разрушено в общей сложности 8000 школ;

- в мае 2008 года землетрясение в районе Вэньцуань провинции Сычуань на западе Китая унесло жизни около 7000 школьников, оставшихся под завалами школьных зданий, и т.д.

Учитывая тот факт, что дети школьного и дошкольного возраста проводят основное время в школах и детских садах, всегда существует риск того, что землетрясение может застать их в здании образовательной организации.

В 2012 году в Кыргызстане зафиксировано 217 селевых потоков и паводков. Как отмечается, в целом на территории Кыргызстана насчитывается около 3 тысяч селеопасных рек. Проведенный мониторинг показал, что на территории республики под угрозой воздействия селей и паводков находятся 497 населенных пунктов и объектов, включая северную часть республики, охватывающую территорию города Бишкек. 66% населения Кыргызстана проживают в домах, неустойчивых к ожидаемым землетрясениям. Отмечено, что 74 населенных пункта, отнесенных к категории сейсмоопасных, находятся в зоне возможных очагов землетрясений, интенсивность которых может быть более 9 баллов. В них проживают 75 процентов населения республики.

По данным Института сейсмологии Национальной академии наук Кыргызской Республики, 14 ноября 2014 года, в 07:24:17 по местному времени, произошло землетрясение с силой в эпицентре 7.0 баллов. Очаг землетрясения располагался на территории Кыргызстана, в 5 км к юго-востоку от села Каджи-Сай, 17 км к юго-западу от села Тосор, в 19 км к юго-востоку от села Боконбаево, 100 км к юго-востоку от города Балыкчы.

В населенных пунктах Кыргызской Республики интенсивность землетрясения составила: в селах Каджи-Сай, Боконбаево, Тосор, Тон, Тамга - 7 баллов, в селах Барскоон, Ак-Сай, Туз-Булак, Конур-Олен - 6 баллов, селах Саруу, Даркан, Жениш, Кара-Коо - 5,5 балла, в городе Каракол - 5 баллов, в городе Балыкчы, городе Чолпон-Ате - 4,5 балла, в городе Нарын - 4 балла, в городе Бишкек - около 3,5 балла. После основного толчка произошло несколько афтершоков.

Вследствие землетрясения почти 800 жилых домов и 12 социальных объектов получили повреждения.

На степень устойчивости зданий образовательных организаций влияют многочисленные факторы. Анализ данных по результатам проведенных исследований и инженерных обследований поврежденных зданий подтвердил прямое влияние таких факторов, как:

- несоблюдение элементарных требований строительных норм и правил по сейсмостойкому строительству, как при новом строительстве, так и в процессе перепланировки или реконструкции существующих зданий;

- строительство зданий, в особенности в сельской местности, без проведения инженерно-геологических изысканий, с нарушением генеральных планов;

- строительство зданий на склонах, на намывных лессовых суглинках, где требуется проведение дополнительных мероприятий по усилению грунтов основания фундаментов.

Неблагоприятные инженерно-геологические условия застраиваемых территорий, нарушение принципов и правил сейсмостойкого строительства (необоснованные условия площадок, выбор типов фундаментов, планировочные схемы зданий, материалы, низкое качество строительно-монтажных работ) явились причиной того, что в настоящее время многие из построенных зданий школьных и дошкольных образовательных организаций имеют повреждения фундаментов, цоколей, стен (в виде сверхнормативных трещин), увлажнение стен (с разрушением стеновых материалов и других параметров) и не являются сейсмостойкими.

Здания школ и ДОО представлены в различных и разнородных конструктивных типах и системах, построены в разное время по нормам, соответствующим годам постройки. При этом фактический уровень сейсмостойкости изменяется от несейсмостойкого до соответствующего 7, 8 и 9 баллам.

Территория Кыргызской Республики относится к наиболее активным сейсмоопасным районам Земли. Для оценки безопасности необходимо выполнить инвентаризацию зданий школ и ДОО по конструктивным типам, установить год их постройки, а также распределить их в соответствии с сейсмичностью территории Кыргызской Республики.

Здания школ и ДОО в Кыргызской Республике подразделяются на следующие конструктивные типы:

- каркасно-панельные с навесными панелями, каркасные с кирпичным заполнением, металлические каркасы - (КП);

- крупнопанельные - (П);

- кирпичные здания комплексных конструкций - (КК);

- кирпичные (каменные) здания до 5 этажей - (К);

- здания из местных материалов (битая глина (пахса), сырцовый кирпич, саманный блок, кирпич-сырец, глинобит, шлако-блоки, дерево - (ММ).

Другие (здания традиционной постройки с деревянным двойным и одинарным каркасом, с заполнением грунт-материалами при облегченной кровле, бескаркасные здания со стенами из высушенной глины ("гуаляк"), со стенами из жженого кирпича, возведенные без проекта и антисейсмических мероприятий, высотой в 1-2 этажа, деревянно-щитовые здания - (Д).

На рисунке 1, а также в таблицах 1-6 приводятся инвентаризационные сведения по конструктивным типам зданий школьных и дошкольных образовательных организаций Кыргызской Республики, а также их распределение по годам постройки и сейсмичности территории.

Рис. 1.

Таблица 1

Распределение зданий школьных образовательных организаций по типам конструктивных систем (количество школ на 1 января 2013 года - 2222 единицы)

Таблица 2

Распределение зданий школьных образовательных организаций по годам постройки (количество школ на 1 января 2013 года - 2222 единицы)

Таблица 3

Распределение зданий школьных образовательных организаций по сейсмичности территории (количество школ на 1 января 2013 года - 2222 единицы)

Таблица 4

Распределение зданий дошкольных образовательных организаций по типам конструктивных систем (количество ДОО на 1 января 2013 года - 806 единиц)

Таблица 5

Распределение зданий дошкольных образовательных организаций по годам постройки (количество ДОО на 1 января 2013 года - 806 единиц)

Таблица 6

Распределение зданий дошкольных образовательных организаций по сейсмичности территории (количество ДОО на 1 января 2013 года - 806 единиц)

2. Цель Программы

Главная цель Программы - на основе результатов предварительной комплексной оценки безопасности зданий школьных и дошкольных учреждений, охватывающих уровни структурной (физической) безопасности, безопасности от рисков природных и техногенных бедствий, безопасности инженерных систем и инфраструктуры, а также функциональной безопасности, провести работы по восстановлению и повышению безопасности зданий школ и ДОО в Кыргызской Республике.

Если три первых уровня безопасности являются весьма характерными и важными, то функциональная безопасность является менее важной, но здесь оценивается, насколько учреждение подготовлено к реагированию и смягчению последствий стихийных бедствий, обладает ли потенциалом преодоления опасности стихийных бедствий и снижения их воздействия.

В процессе оценки безопасности 2222 общеобразовательных школьных и 806 дошкольных учреждений Кыргызской Республики получены масштабные результаты, разработаны конкретные мероприятия по улучшению ситуации, а также определены ориентировочные объемы финансирования указанных мероприятий.

Со времени начала строительства и ввода в эксплуатацию объектов образования до настоящего времени на большей части (95%) объектов образования не проводился капитальный ремонт, усиление и реконструкция, из-за чего, как показало обследование, проведенное Министерством образования и науки Кыргызской Республики, Государственным агентством архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики, за период с 2011 года по 2014 год более 80% зданий образовательных организаций находятся в плачевном состоянии.

В настоящее время в республике функционируют 2207 школ, 1062 детских сада, 55 высших учебных заведений и 131 среднее учебное заведение. Выделяемых Министерством финансов Кыргызской Республики средств недостаточно для сноса зданий старой застройки и строительства новых объектов образования.

На 1 января 2015 года в республике зафиксировано 80% объектов образования, подлежащих усилению, реконструкции и капитальному ремонту, оснащенных устаревшим оборудованием и инвентарем.

Ежегодно за счет республиканского бюджета обновляется около 2% объектов образования в виде нового строительства. В рамках Программы предусматривается ежегодное обновление более 10% объектов образования в виде нового строительства, реконструкции, усиления и капитального ремонта за счет средств, выделяемых из республиканского бюджета по статье "Капитальные вложения".

3. Задачи Программы

Задачами Программы являются:

- детальное обследование школ и ДОО (по очереди, с учетом ранжированного списка объектов образования по республике, в соответствии с методологией ранжирования и учетом факторов риска);

- разработка проектно-сметной документации на перепланировку, реконструкцию и новое строительство школ и ДОО (по очереди);

- выполнение строительно-монтажных работ по перепланировке, реконструкции и новому строительству школ и ДОО (по очереди);

- определение источников финансирования строительно-монтажных работ.

4. Мероприятия и этапы реализации Программы

Мероприятия по реализации Программы включают следующий комплекс работ:

- определение основных и вспомогательных исполнителей по проведению детального инженерного обследования объектов школ и ДОО;

- определение основных и субподрядных исполнителей по разработке проектно-сметной документации по объектам школ и ДОО;

- проведение тендеров по выбору организаций для работ по детальному инженерному обследованию объектов школ и ДОО;

- проведение тендеров по выбору проектно-изыскательских организаций по разработке проектно-сметной документации по объектам школ и ДОО;

- проведение тендеров по выбору подрядных организаций для выполнения строительно-монтажных работ;

- разработка технических заключений о соответствии объектов школ и ДОО по результатам детального инженерного обследования;

- разработка проектно-сметной документации по объектам школ и ДОО (перепрофилируемые, реконструируемые и вновь строящиеся объекты школ и ДОО);

- проведение строительно-монтажных работ по перепрофилированию, реконструкции и новому строительству объектов школ и ДОО;

- ввод в эксплуатацию завершенных строительством по перепрофилированию, реконструкции и новому строительству объектов школ и ДОО;

- ведение мониторинга за состоянием перепрофилированных, реконструированных и вновь построенных объектов школ и ДОО.

Реализация Программы будет осуществлена в десять этапов:

1-й этап:

2015 год - обследование 213 зданий школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 213 зданий школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (213 зданий школ и ДОО).

2-й этап:

2016 год - обследование 302 зданий школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 302 зданий школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (302 здания школ и ДОО).

3-й этап:

2017 год - обследование 301 здания школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 301 здания школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (301 здание школ и ДОО).

4-й этап:

2018 год - обследование 298 зданий школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 298 зданий школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (298 зданий школ и ДОО).

5-й этап:

2019 год - обследование 297 зданий школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 297 зданий школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (297 зданий школ и ДОО).

6-й этап:

2020 год - обследование 297 зданий школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 297 зданий школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (297 зданий школ и ДОО).

7-й этап:

2021 год - обследование 295 зданий школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 295 зданий школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (295 зданий школ и ДОО).

8-й этап:

2022 год - обследование 292 зданий школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 292 зданий школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (292 здания школ и ДОО).

9-й этап:

2023 год - обследование 292 зданий школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 292 зданий школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (292 здания школ и ДОО).

10-й этап:

2024 год - обследование 291 здания школ и ДОО:

- разработка проектно-сметной документации для 291 здания школ и ДОО;

- выполнение строительно-монтажных работ по объектам (291 здание школ и ДОО).

Для успешной реализации Программы необходимо определить список первоочередных объектов образования, подлежащих ремонту, перепрофилированию, реконструкции, сносу или новому строительству зданий школ и ДОО.

Определение приоритетности объектов будет осуществляться Министерством образования и науки Кыргызской Республики.

Разделение на этапы обусловлено значительным объемом финансовых средств, требуемых на реализацию Программы (средний размер государственного годового бюджета Кыргызской Республики ориентировочно составляет в сумме до 100 млрд. сомов, а на реализацию Программы необходимо 47,618 млрд. сомов.

Каждый этап Программы направлен на закрепление достигнутых положительных тенденций. Ключевыми направлениями работ на каждом этапе являются:

- реализация мероприятий, направленных на детальное инженерное обследование зданий школ и ДОО;

- реализация мероприятий по разработке проектно-сметной документации для зданий школ и ДОО;

- проведение строительно-монтажных и инженерно-технических работ по перепрофилированию, реконструкции и новому строительству школ и ДОО, а также защита территорий от природных и техногенных бедствий; поэтапное выполнение в полном объеме мероприятий, предусмотренных Программой.

В результате реализации Программы экономический ущерб от деструктивных событий к 2024 году (по сравнению с 2010 годом) снизится в 2 раза.

При своевременной реализации мероприятий в рамках Программы в последующем будут осуществлены:

- подготовка педагогических коллективов школ и ДОО в области гражданской защиты, по вопросам защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, своевременного оповещения и оперативного информирования о чрезвычайных ситуациях, в том числе:

- проведение мероприятий по подготовке к действиям в чрезвычайных ситуациях;

- закупки и содержание средств индивидуальной защиты;

- создание, модернизация и содержание систем оповещения;

- проведение организационно-воспитательной работы с молодежью.

Реализация неотложных и внеплановых мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая чрезвычайное гуманитарное реагирование, предусматривает:

- выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Кыргызской Республики на расходы, связанные с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, обеспечением мер по их ликвидации, а также на осуществление компенсационных выплат школам и ДОО, которым был причинен ущерб в результате чрезвычайной ситуации;

- оказание гуманитарной, финансовой и технической помощи школам и ДОО, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

5. Механизм реализации Программы

Выполнение Программы будет осуществляться посредством плана мероприятий по ее реализации, утверждаемого Министерством образования и науки Кыргызской Республики.

План мероприятий будет включать комплекс мероприятий по реабилитации учреждений школ и ДОО, в нем будут обозначены конкретные исполнители и сроки реализации, а также предполагаемые объемы и источники финансирования (по годам).

Комплексность мероприятий позволит максимально координировать деятельность и концентрировать возможность центральных и местных исполнительных органов по обеспечению согласованных действий по всем направлениям реабилитации учреждений школ и ДОО в Кыргызской Республике.

Правительством Кыргызской Республики будут осуществляться постоянный мониторинг и оценка эффективности реализации Программы посредством контроля за ходом исполнения плана мероприятий и достижением планируемых показателей (индикаторов).

В таблицах 7 и 8 Программы приведены планы действий по реализации Программы, в разрезе областных и районных административно-территориальных делений и единиц Кыргызской Республики.

Таблица 7

План действий в разрезе областных административно-территориальных делений

См. графическую копию.

Таблица 8

План действий в разрезе районных административно-территориальных делений (школьные образовательные организации)

См. графическую копию.

Таблица 8

План действий в разрезе районных административно-территориальных делений Дошкольных образовательных организаций

См. графическую копию.

6. Бюджет Программы

В условиях сокращения бюджетов всех уровней государственной власти осуществляется мониторинг объемов финансовых средств, планируемых и направляемых на осуществление мероприятий по обеспечению безопасности организаций школ и ДОО. Принципиальные решения о финансировании Программы должны вырабатываться до завершения формирования проектов бюджетов всех уровней (местных и республиканского). Новые бюджетные и законодательные инициативы должны приниматься только при наличии возможностей их финансового обеспечения.

Основными критериями построения экономических механизмов, способствующих реализации мероприятий Программы, являются: развитие системы защиты зданий школ, ДОО и их территорий для обеспечения необходимого уровня безопасности, минимизация затрат на проведение мероприятий в данной сфере и эффективность ликвидации их последствий.

В основу функционирования экономических механизмов были положены следующие принципы:

- прогнозирование и экономическое стимулирование;

- снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций и уменьшение их последствий.

Финансирование мероприятий по определенному Программой перечню работ позволит обеспечить социальную поддержку пострадавших, находящихся в зданиях школ и ДОО, снизить социально-экономическую напряженность и стабилизировать функционирование систем жизнеобеспечения в пострадавших районах Кыргызской Республики.

Финансовое обеспечение Программы в части расходных обязательств Министерства образования и науки Кыргызской Республики (ответственного исполнителя Программы) и Министерства чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики, а также соисполнителей Программы будет осуществляться частично, за счет средств, предусматриваемых в республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период по статье "Капитальные вложения" по разделу "Образование".

Общий ориентировочный объем финансирования составляет 47,618 млрд. сомов, в том числе на:

2015 год - 4,1567 млрд. сомов;

2016 год - 4,8907 млрд. сомов;

2017 год - 4,8747 млрд. сомов;

2018 год - 4,8450 млрд. сомов;

2019 год - 4,8280 млрд. сомов;

2020 год - 4,8280 млрд. сомов;

2021 год - 4,8280 млрд. сомов;

2022 год - 4,8005 млрд. сомов;

2023 год - 4,7832 млрд. сомов;

2024 год - 4,7832 млрд. сомов.

По предварительной оценке, при самом пессимистичном сценарии:

- все потенциальные участники Программы примут участие в ее реализации;

- планы работ будут выполняться в установленные сроки;

- планы работ будут финансироваться в запланированном объеме; общие ориентировочные расходы составят до 47,618 млрд. сомов.

Реальная оценка этих допущений позволяет прогнозировать значительное сокращение данных расходов до 43,0-45,0 млрд. сомов.

Источниками финансирования Программы являются:

- внутренние источники (до 40%);

- республиканский бюджет (до 25%);

- благотворительные и спонсорские средства (до 15%).

Примечание: суммы внутренних источников финансирования будут ежегодно уточняться при формировании соответствующих бюджетов на планируемый период; внешние источники (до 60%) - в виде международной финансовой помощи.

В таблицах 9 и 10 приведены сведения в разрезе административно-территориальных делений.

В реализаций Программы будут участвовать государственные организации, акционерные общества с государственным участием, общественные, научные и иные организации в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Ряд мероприятий Программы будет решаться за счет привлечения части финансовых средств международных организаций. В данном случае финансовые средства будут расходоваться, в основном, на:

- проведение инженерно-геологических работ и разработку проектно-сметной документации;

- совершенствование системы подготовки преподавателей и школьников, воспитателей и детей по вопросам гражданской защиты, способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

- проведение работ по повышению противопожарной защиты зданий школ и ДОО;

- обеспечение зданий школ и ДОО системами автоматической пожарной сигнализации, системами оповещения и управления эвакуацией, первичными средствами пожаротушения, обеспечения противопожарной защиты объектов.

Таблица 9

Итоговые сведения о средней ориентировочной стоимости работ, направленных на усиление строений школ и дошкольных образовательных организаций, а также на инженерно-геологические мероприятия в Кыргызской Республике

Примечание: СМР - строительно-монтажные работы; ИГМ - инженерно-геологические мероприятия.

Таблица 10

Итоговые сведения о средней ориентировочной стоимости работ, направленных на усиление строений школ и дошкольных образовательных организаций, а также на инженерно-геологические мероприятия по Кыргызской Республике

Примечание: СМР - строительно-монтажные работы; ИГМ - инженерно-геологические мероприятия.

7. Основные исполнители и соисполнители Программы

Основной исполнитель Программы - Министерство образования и науки Кыргызской Республики.

Соисполнители Программы:

- Министерство чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики;

- Министерство финансов Кыргызской Республики;

- Министерство экономики Кыргызской Республики;

- Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве Кыргызской Республики;

- Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики;

- Государственная инспекция по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики;

- Государственный институт сейсмостойкого строительства и инженерного проектирования при Государственном агентстве архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики.

Общественные организации: взаимодействие с общественными организациями будет осуществляться при выполнении ряда мероприятий в рамках анализа существующей системы защиты детей и территорий, гражданской обороны, пожарной безопасности, в области разработки проектов нормативных правовых актов, предусматривающих изменения действующего регулирования, актуализации нормативно-технической документации, а также мониторинга качества и доступности государственных услуг.

Важным условием успешной реализации Программы является привлечение общественных организаций, предпринимательских объединений к открытой дискуссии о направлениях совершенствования в сфере реализации Программы, к подготовке и обсуждению законодательных новаций.

Научные организации примут участие в реализации проектов научно-технического обеспечения, повышения эффективности системы защиты детей и территорий, гражданской обороны, пожарной безопасности.

Органы местного самоуправления будут участвовать в работах по:

- развитию материально-технической базы зданий школ и ДОО, их оснащению средствами спасения и пожаротушения, обнаружения пожаров и оповещения, а также обеспечению их противопожарным оборудованием и повышением противопожарной защиты;

- разработке и реализации мероприятий, направленных на соблюдение правил пожарной безопасности, новых технических средств спасения людей при пожарах и других аварийных ситуациях;

- доведению до нормативного уровня противопожарной защиты объектов, модернизации, ремонту и оснащению противопожарным оборудованием зданий школ и ДОО;

- планированию и осуществлению мероприятий по обучению руководителей и сотрудников школ и дошкольных образовательных организаций в области Гражданской защиты и безопасности жизнедеятельности людей.

Общее руководство и координация реализации Программы будет проводиться Министерством образования и науки Кыргызской Республики. Необходимо создать механизмы, гарантирующие межсекторальную координацию и обеспечить активную деятельность министерства. Необходимо обеспечить широкое участие общественности и поддержку населением проводимых мероприятий.

Важное значение имеет служба медицины катастроф Министерства здравоохранения Кыргызской Республики, которая должна проводить мероприятия по повышению готовности сил и средств, решать задачи по медицинскому обеспечению персонала школ и ДОО при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.