ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 февраля 2020 года № 85

О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции", "О внешней миграции", Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях)"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции", "О внешней миграции", Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях)", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Пирматовым И.А.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции", "О внешней миграции", Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях)"

Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции", "О внешней миграции", Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях)" (далее - проект Закона), инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Пирматовым И.А., приходит к следующему заключению.

1. Абзацем вторым пункта 1 статьи 1 проекта Закона предлагается абзац девятый статьи 1 Закона Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции" изложить в новой редакции, согласно которой "приграничный трудящийся-мигрант - гражданин приграничного государства, сохраняющий свое обычное местожительство в сопредельном государстве, по отношению к которому действует безвизовый режим в соответствии с международным договором, периодически въезжающий в Кыргызскую Республику с целью осуществления трудовой деятельности и возвращающийся в сопредельное государство каждый день или, по крайней мере, один раз в течение срока действия безвизового режима".

Однако следует учесть, что согласно статье 1 Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств, ратифицированной Законом Кыргызской Республики от 26 ноября 2009 года № 305, приграничным трудящимся является трудящийся-мигрант, который работает на приграничной территории одной Стороны и сохраняет свое постоянное местожительство на приграничной территории другой Стороны, куда он возвращается каждый день или, по крайней мере, не реже одного раза в неделю.

В связи с этим, учитывая нормы части 1 статьи 31 и части 1 статьи 32 Закона Кыргызской Республики "О международных договорах Кыргызской Республики", а также в целях недопущения коллизий и разночтений в нормативных правовых актах, пункт 1 статьи 1 проекта Закона предлагаем дополнительно проанализировать и пересмотреть.

2. Абзацем четвертым пункта 3 статьи 1 проекта Закона устанавливается, что правовое положение приграничных трудящихся мигрантов регулируется нормативными правовыми актами Кыргызской Республики, а также вступившими в силу международными договорами и соглашениями, участницей которых является Кыргызской Республика.

Кроме этого, в пункте 4 статьи 1 и в статье 2 проекта Закона используются бланкетные ссылки на законодательство в целом.

Однако следует отметить, что понятия "нормативные правовые акты" и "законодательство" являются обобщенными и носят расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки.

Также отмечаем, что согласно пункту 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, не допускаются бланкетные ссылки на законодательство в целом.

В связи с этим, предлагаем пересмотреть соответствующие положения проекта Закона и проанализировать нормативные правовые акты, на которые делается ссылка в проекте Закона, с указанием отрасли или сферы регулирования законодательства.

3. Согласно абзацу пятому пункта 3 статьи 1 проекта Закона приграничные трудящиеся-мигранты осуществляют оплачиваемую индивидуальную трудовую деятельность на территории Кыргызской Республики на основе патента на индивидуальную трудовую деятельность, выдаваемого органом налоговой службы Кыргызской Республики или органом местного самоуправления в рамках делегированных государственных полномочий, в течение срока действия безвизового режима в соответствии с законодательством Кыргызской Республики в сфере внешней трудовой миграции.

При этом следует отметить, что в соответствии с пунктом 12 части 6 статьи 20 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" органам местного самоуправления могут быть делегированы государственные полномочия в сфере налоговых правоотношений в соответствии с налоговым законодательством Кыргызской Республики.

Согласно части 1 статьи 3 Закона Кыргызской Республики "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий" делегирование государственных полномочий представляет собой передачу государственными органами части принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления на основании закона или договора.

Вместе с тем необходимо отметить, что статьей 52-1 Налогового кодекса Кыргызской Республики регламентированы права и обязанности органов местного самоуправления в сфере налоговых правоотношений в случае делегирования им соответствующих государственных полномочий, среди которых отсутствует полномочия по выдаче патента на индивидуальную трудовую деятельность.

Также отмечаем, что в Перечне государственных органов и полномочий, делегируемых ими органам местного самоуправления, утвержденном постановлением Правительства Кыргызской Республики от 19 декабря 2014 года № 715, не предусмотрено делегирование органам местного самоуправления полномочий Государственной налоговой службы при Правительстве Кыргызской Республики по выдаче патентов на индивидуальную трудовую деятельность.

Кроме того, в соответствии с частью 6 статьи 5 Налогового кодекса Кыргызской Республики запрещается включать в законодательство, не являющееся налоговым законодательством Кыргызской Республики, нормы, регулирующие налоговые правоотношения.

Порядок и условия исполнения налоговых обязательств на основе обязательного и добровольного патентов регулируются главами 52-54 Налогового кодекса Кыргызской Республики, а также подзаконными актами Правительства Кыргызской Республики, изданными на основе вышеназванного Кодекса.

Государственная налоговая служба при Правительстве Кыргызской Республики является государственным органом исполнительной власти, осуществляющим сбор налогов, страховых взносов и других платежей в бюджет, и контроль за полнотой и своевременностью их уплаты, а также государственную регистрацию физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей. Соответственно, предоставление разрешительного документа (патента) на осуществление трудовой деятельности для иностранных физических лиц на территории Кыргызской Республики не соответствует задачам и функциям налоговых органов.

В случае возложения функций, не соответствующих целям и задачам органов налоговой службы, а также делегирования функций органам местного самоуправления, не предусмотренных законодательством Кыргызской Республики, уполномоченный орган в сфере миграции не сможет полноценно осуществлять анализ и мониторинг миграционной ситуации в целом.

Кроме того, оценка нововведенных норм в области миграции и постоянная корректировка и совершенствование механизма искоренения незаконной трудовой деятельности приграничных трудящихся-мигрантов не будет осуществляться органами налоговой службы.

Ввиду того, что разработка и реализация мер единой государственной миграционной политики на территории Кыргызской Республики и за ее пределами является основной задачей Государственной службы миграции при Правительстве Кыргызской Республики, считаем необходимым определить уполномоченный орган в сфере миграции - органом, осуществляющим регулирование трудовой деятельности граждан сопредельных государств, с возможностью делегирования данной функции органам местного самоуправления (айыл окмоту).

В этой связи считаем целесообразным внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс Кыргызской Республики.

Одновременно следует учесть, что делегирование государственных полномочий допускается лишь в случаях, когда органы государственной власти одновременно с делегированием государственных полномочий предусматривают материальные, финансовые или иные ресурсы, необходимые для их исполнения, в том числе целевые трансферты (субвенции) из республиканского бюджета в местный бюджет.

Согласно информации, указанной в справке-обосновании к проекту Закона, принятие проекта Закона не повлечет за собой дополнительные финансовые затраты из республиканского бюджета.

Однако полагаем, что реализация проекта Закона, в случае его принятия, повлечет за собой определенные расходы, поскольку для организации работы по выдаче патентов на индивидуальную трудовую деятельность для приграничных трудящихся-мигрантов потребуются финансовые средства из республиканского бюджета.

В связи с этим следует отметить, что в соответствии со статьей 26 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования.

Кроме этого, пункт 3 статьи 1 проекта Закона предлагаем дополнить абзацем шестым следующего содержания:

"Срок действия патента на индивидуальную трудовую деятельность не может превышать срок действия безвизового режима. В случае получения приграничным трудящимся-мигрантом трудовой визы, срок действия данного патента не может превышать срок действия трудовой визы.".

Данное предложение обусловлено тем, что приграничные трудящиеся-мигранты будут осуществлять оплачиваемую трудовую деятельность на территории Кыргызской Республики в сроки, не превышающие срок безвизового режима или действия трудовой визы, что в свою очередь, позволит снизить уровень незаконной трудовой миграции, а также облегчит осуществление контроля соответствующими компетентными государственными органами Кыргызской Республики за незаконной миграцией.

4. Норма, установленная в абзаце восьмом пункта 3 статьи 1 проекта Закона в тексте на официальном языке, отсутствует в тексте проекта Закона на государственном языке.

В этой связи предлагаем обеспечить аутентичность текстов пункта 3 статьи 1 проекта Закона на государственном и официальном языках.

5. Учитывая принцип соблюдения прав, свобод и законных интересов юридических лиц в нормотворческой деятельности, указанной в статье 3 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", абзац девятый пункта 3 статьи 1 в тексте на государственном языке (абзац десятый статьи 1 в тексте на официальном языке) проекта Закона следует пересмотреть.

6. Статьей 3 проекта Закона предлагается внести изменения в Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях, дополнив статьей 57-1, предусматривающей ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил осуществления трудовой деятельности в Кыргызской Республике.

При этом, в порядке информации сообщаем, что в настоящее время на рассмотрении в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики находится проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях, Закон Кыргызской Республики "О внешней миграции")", одобренный постановлением Правительства Кыргызской Республики от 9 декабря 2019 года № 672.

Вышеуказанным проектом Закона вносятся изменения в главу 39 Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях, в части установления ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение установленного порядка пребывания в Кыргызской Республике или транзитного проезда, в том числе за нарушение правил осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности.

Учитывая изложенное, предлагаем рассмотреть возможность включения в законопроект, инициированный Правительством Кыргызской Республики, норму, предусмотренную статьей 3 проекта Закона, в части привлечения к ответственности приграничного трудящегося-мигранта за нарушение правил осуществления трудовой деятельности.

В целом отмечаем, что представленный проект Закона нуждается в доработке в соответствии с правилами нормотворческой техники, установленными Законом Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" и Инструкцией по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V.

На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики концептуально поддерживает проект Закона, при этом отмечает о необходимости его доработки, с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.