Риск стихийных бедствий является одним из ключевых источников макроэкономической и фискальной нестабильности Кыргызской Республики. Ввиду географических, климатических и инфраструктурных особенностей страны, а также нарастающего воздействия изменения климата, вероятность возникновения разрушительных природных явлений и масштаб их последствий продолжают расти. В этой связи формирование устойчивой системы управления и финансирования риска стихийных бедствий приобретает стратегическое значение для обеспечения долгосрочной экономической стабильности и безопасности государства.

Актуальность разработки настоящей Стратегии финансирования риска стихийных бедствий Кыргызской Республики на 2026–2030 годы (далее – Стратегия) обусловлена совокупностью факторов: высокий уровень подверженности территории Кыргызской Республики широкому спектру природных угроз (землетрясения, паводки, оползни, засухи и прочие природные явления), значительный износ инфраструктуры, ограниченные финансовые ресурсы для оперативного реагирования, а также наличие существенных пробелов в системе оценки, прогнозирования, финансирования последствий чрезвычайных ситуаций.

Современные подходы к управлению рисками стихийных бедствий предполагают переход от преимущественно реактивных мер к проактивной, системной политике, основанной на предупреждении, снижении уязвимости и заблаговременном финансовом планировании. В Кыргызской Республике данный переход требует комплексного совершенствования правовой, институциональной и финансовой архитектуры, а также интеграции механизмов управления рисками в систему государственного стратегического и бюджетного планирования.

Настоящая Стратегия направлена на формирование целостной системы финансирования риска стихийных бедствий, основанной на сочетании инструментов удержания и передачи риска, развитии механизмов страхования и резервирования, а также повышении эффективности использования государственных ресурсов. Ключевым элементом является обеспечение своевременного выделения финансовых средств для реагирования, восстановления и реконструкции без существенного давления на государственный бюджет и увеличения государственного долга.

Стратегия учитывает международные обязательства Кыргызской Республики, включая положения Сендайской рамочной программы по снижению риска бедствий, и ориентирована на внедрение лучших международных практик с учетом национальных особенностей.

Основными вызовами остаются обеспечение устойчивости государственных финансов к шокам, вызванным стихийными бедствиями, повышение эффективности распределения ресурсов, развитие механизмов раннего реагирования и восстановление инфраструктуры в условиях ограниченных бюджетных возможностей.

Видение развития системы финансирования рисков стихийных бедствий заключается в формировании к 2030 году устойчивой, интегрированной и финансово обеспеченной системы, способной:

- обеспечивать оперативное и достаточное финансирование реагирования на чрезвычайные ситуации;

- минимизировать фискальные риски и нагрузку на государственный бюджет;

- укреплять устойчивость экономики и инфраструктуры;

- обеспечивать быстрое и эффективное восстановление после стихийных бедствий;

- интегрировать управление рисками в процессы государственного управления и инвестиционного планирования.

Реализация Стратегии позволит перейти к качественно новому уровню управления риска стихийных бедствий, обеспечив устойчивость социально-экономического развития Кыргызской Республики в условиях возрастающих природных и климатических угроз.

Характеристика и оценка природных опасностей на территории Кыргызской Республики.

Кыргызская Республика расположена в сейсмически активном горном регионе и подвержена широкому спектру стихийных бедствий. По данным Министерства чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики, страна сталкивается примерно с 20 видами стихийных бедствий. К наиболее частым и разрушительным стихийным бедствиям относятся землетрясения, паводки, оползни, сели, лавины, снежные бури, прорывы плотин высокогорных озер, засухи и эпидемии. Страна расположена между горными системами Тянь-Шаня и Памира. Около 40 % ее территории находится на высоте более 3000 м, свыше 80 % лежит в пределах хребтов Тянь-Шаня, а 4 % постоянно покрыты льдом и снегом (Всемирный банк и АБР, 2021г.). Большая часть населения страны проживает в предгорьях двух горных систем. В связи с этим землетрясения, а также паводки, сели и оползни на реках, вызванные обильными дождями и быстрым таянием снегов, затрагивают большую часть населения и наносят значительный экономический ущерб. Согласно основным статистическим данным о стихийных бедствиях в Кыргызской Республике за период с 1992 по 2021 годы. Стихийные бедствия затронули в общей сложности 2 275 962 человека, а общий экономический ущерб превысил сумму 404 миллиона долларов США. Землетрясения за этот период затронули 176 063 человека и нанесли ущерб на сумму более 328 миллионов долларов США. Паводки и оползни затронули в общей сложности 89 839 человек и нанесли ущерб на сумму более 67 миллионов долларов США. Сильная засуха 2009 года затронула 2 миллиона человек.

Из-за отсутствия данных об экономическом ущербе по всем зарегистрированным катастрофам, зафиксированным в EM-DAT за период 1991–2020 годы фактические потери, вероятно, были значительно выше. Согласно профилю риска стихийных бедствий, землетрясения в Кыргызской Республике всегда приводили к гибели людей, разрушению жилого фонда и уничтожению средств к существованию, нанося тем самым больший экономический ущерб, чем любое другое бедствие за рассматриваемый период. Если говорить об истории крупных землетрясений магнитудой 7,0 и выше, опираясь на данные с 1900 года, то наиболее значительными стали землетрясения 11 января и 18 февраля 1911 года (первое – в районе Иссык-Куля магнитудой 8,0 было классифицировано как разрушительное). Не менее разрушительными стали 3 ноября 1946 года, 10 июля 1949 года, 13 апреля 1961 года, 11 августа 1974 года, 25 марта 1978 года и 23 августа 1985 года. Эта хроника показывает недооценку сейсмической опасности, что характерно для многих современных моделей и индексов. При этом история и научные данные часто свидетельствуют о более мощных и разрушительных землетрясениях прошлых столетий, вызванных активными разломами, что дает более точное представление о реальном уровне риска.

Ключевая уязвимость Кыргызской Республики заключается в том, что ущерб крупного землетрясения в городе Бишкек несоизмеримо велик.

Паводки и оползни были наиболее частыми типами стихийных бедствий. Например, в апреле 1994 года в результате крупных оползней и селей, вызванных проливными дождями, пострадали более 58 000 человек. В 1998 году сильный паводок на реке Кугарт привели к прорыву защитной дамбы, нанося тем самым прямой ущерб в размере 134 миллионов долларов.

Сели и оползни – это периодически возникающая опасность в Кыргызской Республике, обусловленная сложным горным рельефом и многочисленными склонами в более чем тысяче долин страны, обостряющаяся в периоды обильных осадков. Эта ситуация усугубляется растущей проблемой образования новых озер из-за быстрого таяния ледников, что ведет к увеличению риска прорывов. Министерство чрезвычайных ситуаций выявило не менее 74 участков повышенного риска и в республике требуется усовершенствование системы раннего оповещения и других мер по снижению риска.

Существуют и другие опасности, которые влияют на сельское хозяйство и животноводство (засухи, весенние заморозки, экстремальная жара и т. д.) и носят более локальный характер. При этом засухи требуют пристального мониторинга, поскольку они могут охватывать обширные территории и даже целые регионы (засуха в Центральной Азии в 2021 году).

Дополнительные факторы уязвимости. Техническое обслуживание инфраструктуры находится на низком уровне, а соблюдение строительных норм, прежде всего в части сейсмической безопасности, остается ограниченным. Вследствие недостаточного финансирования содержания дорог около трети из 35 000 километров дорожной сети страны находится в неудовлетворительном состоянии. Согласно Всемирному банку, с 1990-х годов существенное сокращение инвестиций, а также расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание ирригационных систем привело к ухудшению состояния ирригационной инфраструктуры страны.

Износ устаревших энергетических сетей оценивается более чем в 50 %. По данным ЮНИСЕФ, более 80 % зданий государственных школ крайне уязвимы к стихийным бедствиям, так как не соответствуют требованиям безопасности и остро нуждаются в ремонте и реконструкции. Существенной проблемой является также низкое качество частных домов, особенно в отдаленных районах. Которые подвержены риску разрушений с точки зрения сейсмической безопасности. Кроме того, значительная часть крупных поселений и новостроек в городских районах остается уязвимой землетрясения.

Значительная часть инфраструктуры в Кыргызской Республике была сформирована ещё в советский период и к настоящему времени устарела.

Климатические изменения, такие как повышение температуры, учащение и усиление экстремальных погодных явлений, а также таяние ледников, вероятно, приведут к росту рисков, связанных со стихийными бедствиями. В Индексе ND-GAIN 2020 года страна заняла 75-е место из 181. Он отражает уязвимость страны к изменению климата и другим глобальным вызовам в сочетании с её готовностью к повышению устойчивости. Наиболее уязвимыми к изменению климата в Кыргызской Республике являются секторы водоснабжения, энергетики, сельского хозяйства и инфраструктуры.

Анализ сценариев изменения климата показывает, что температура в Кыргызской Республике значительно превысит среднемировой показатель. Потепление, по сравнению с базовым периодом 1986–2005 годов, может достичь 5,3 °C к 2090-м годам при наиболее высоком сценарии выбросов (Всемирный банк и АБР, 2021г.). Прогнозы изменения климата показывают, что количество осадков на северо-востоке города Ош увеличится вдвое по сравнению со среднегодовым значением, тогда как в южных регионах оно может возрасти на 20 %. Бишкек также находится в зоне высокого риска (АБР, 2022г.). Модели изменения климата свидетельствуют, что более высокие температуры ускорят таяние ледников страны. Ледники Северного Тянь-Шаня сократились в среднем примерно на 25–30 % за период с 1955–1999 годы. Ускорение таяния ледников может привести к:

- усилению речного стока и повышению риска серьезных паводков и оползней, оказывающих разрушительное воздействие на людей и экономику;

- снижению доступности водных ресурсов в долгосрочной перспективе;

- серьёзным последствиям в сельскохозяйственном секторе и гидроэнергетике, имеющих ключевое значение для экономики страны (ОЭСР, 2019 г.).

Различные модели, используемые международными организациями (Всемирным банком, ЭСКАТО ООН, АБР в рамках Программы Центральноазиатского регионального экономического сотрудничества (ЦАРЭС), демонстрируют высокую степень дисперсии в оценках сейсмического риска. При этом сценарии потерь от землетрясений, разработанные Мэтью Фри, Кэтрин Коутс и Яннисом Фурниадисом (2018 год, «Сейсмический риск в Кыргызской Республике, Центральная Азия», материалы конференции 2018 года), прогнозируют ещё более разрушительные последствия: масштабные человеческие жертвы и колоссальный ущерб как частной, так и государственной инфраструктуре в Кыргызской Республике.

Согласно их модели, землетрясение магнитудой 7,5 в Ферганской долине может привести к финансовым потерям в размере:

- более 6 миллиардов долларов США – для жилых зданий;

- около 300 миллионов долларов США – для транспортной инфраструктуры (дорог и мостов);

- сотен миллионов долларов США – для школ, больниц и других объектов социальной инфраструктуры.

Исследователи прогнозируют, что землетрясение аналогичной магнитудой на Иссык-Атинском геологическом разломе вблизи Бишкека повлечет за собой человеческие жертвы и экономические потери. По оценкам различных сценариев, средний прямой ущерб варьируется от 138 миллионов до 11 миллиардов долларов США (то есть до 150 % ВВП). В то же время вероятностная и основанная на сценариях оценка сейсмической опасности и риска, проведенная Всемирным банком в 2017 году, определяет возможный экономический ущерб для жилого сектора на уровне 16 миллиардов долларов США (Всемирный банк, 2017, Кыргызская Республика). Из-за значительного разброса экспертных оценок, неопределенность в отношении возможных землетрясений в столице является ограничением при разработке национальной Стратегии финансовой защиты от стихийных бедствий.

Общие выводы по проблеме. Страна подвержена высокому риску многофакторных бедствий, поскольку оценки ущерба существенно зависят от используемых моделей и источников, что свидетельствует о значительной угрозе для государственных финансов.

Данная неопределенность дополнительно усугубляется изменением климата. В рассматриваемом сценарии ожидаемые потери и ущерб могут превысить объем ВВП страны, сформировав критический дефицит финансирования. Следовательно, для предотвращения разрушительных последствий и снижения рисков бедствий стране потребуется дальнейшее укрепление механизмов финансирования климатической адаптации.

Кыргызская Республика, как и многие страны мира, существенно пострадала от пандемии COVID-19, что привело к снижению валового внутреннего продукта (ВВП) на 8,4 % в 2020 году после роста на 4,6 % в 2019 году. Государственные расходы на борьбу с COVID-19 в 2020 году превысили 560 миллионов долларов США, достигнув 7,2 % ВВП и способствуя увеличению государственного долга на 16,5 % ВВП. В июне 2021 года Исполнительный совет МВФ завершил консультации с Кыргызской Республикой в рамках Статьи IV.

Вышеизложенное свидетельствует о масштабе угрозы, которую риски стихийных бедствий представляют для государственных финансов страны, что обуславливает необходимость разработки финансовой стратегии по их снижению.

Правовые, институциональные и операционные основания. Для развития системы финансирования рисков стихийных бедствий в стране необходимо соответствующая правовая, институциональная и операционная база. В Кыргызской Республике в настоящее время отсутствует всеобъемлющий нормативный акт в сфере управления рисками стихийных бедствий, соответствующий положениям Сендайской рамочной программы по СРБ, объединяющий усилия Государственной системы Гражданской защиты (далее – ГСГЗ) и Национальной платформы Кыргызской Республики по СРБ. Вместе с тем в стране действует ряд нормативных правовых актов, а также сформированы механизмы, создающие основу для разработки Стратегии управления рисками стихийных бедствий.

Институциональная и операционная структура. В Кыргызской Республике система управления рисками стихийных бедствий опирается на Государственную систему гражданской защиты. Она обеспечивает координацию действий по предупреждению, готовности и реагированию на чрезвычайные ситуации, а также поддерживает мероприятия по раннему и посткризисному восстановлению.

ГСГЗ объединяет центральные и местные органы государственной власти, территориальные подразделения уполномоченных ведомств, а также неправительственные и добровольческие организации, задействованные в управлении рисками и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В данной Стратегии ГСГЗ рассматривается как ключевая операционная платформа для реализации мер по снижению риска бедствий и повышению устойчивости.

На национальном уровне координирующим органом ГСГЗ выступает Комиссия по гражданской защите Кыргызской Республики, действующая под руководством Председателя Кабинета Министров Кыргызской Республики, Министерство чрезвычайных ситуаций является основным рабочим органом ГСГЗ, обеспечивающим оперативное управление и межведомственную координацию, министр чрезвычайных ситуаций выступает первым заместителем председателя также КГЗ. Министерство чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики выполняет функции секретариата Комиссии по ГЗ КР – координационного органа при ликвидации последствий стихийных бедствий.

Вышеизложенный анализ свидетельствует о высокой степени фискальной уязвимости Кыргызской Республики к стихийным бедствиям и наличии значительного финансового разрыва при реализации мер реагирования и восстановления. В этой связи возникает необходимость формирования комплексной системы финансирования рисков, основанной на сочетании инструментов удержания и передачи рисков, что определяет цели, задачи и приоритеты настоящей Стратегии.

Цель Стратегии заключается в создании комплексной системы финансирования риска стихийных бедствий, основанной на сочетании инструментов удержания и передачи рисков.

Достижение указанной цели предполагает переход от преимущественно реактивного финансирования последствий чрезвычайных ситуаций к системному, превентивному и финансово обоснованному управлению рисками, включая своевременную оценку потенциальных фискальных обязательств, заблаговременное формирование финансовых инструментов реагирования и интеграцию факторов риска стихийных бедствий в процессы бюджетного планирования и управления государственными инвестициями.

Реализация поставленной цели также ориентирована на снижение уязвимости бюджетной системы к шокам, вызванным стихийными бедствиями, повышение эффективности использования государственных ресурсов, усиление координации между государственными органами и создание условий для устойчивого восстановления и долгосрочного социально-экономического развития без существенного увеличения дефицита бюджета и государственного долга.

Принятие финансовых решений требует наличия достоверной и своевременной информации. Вместе с тем существующие пробелы в данных об опасностях, уровне подверженности рискам и их фискальных последствиях снижают качество планирования и замедляют процессы реагирования. В этой связи Стратегия предусматривает приоритетное развитие надежной информационно-аналитической базы для оценки и мониторинга финансовых последствий стихийных бедствий на основе достоверных оценок ущерба и потерь, а также детально проработанных мер по предупреждению и превентивному снижению рисков. Реализация Стратегии также предполагает укрепление системы управления данными, обеспечение подотчетности и прозрачности, развитие межведомственного взаимодействия и обмена информацией между государственными органами, органами местного самоуправления и частным сектором в рамках Государственной системы гражданской защиты и Национальной платформы Кыргызской Республики.

Ключевое значение имеет эффективность распределения ресурсов: финансовые средства должны оперативно доводиться до исполнителей для восстановления инфраструктуры, обеспечения базовых потребностей населения в соответствии с минимально допустимыми стандартами оказания помощи и возобновления предоставления основных общественных услуг.

Стратегия финансирования рисков стихийных бедствий ориентирована на системное снижение фискальной уязвимости Кыргызской Республики и формирование устойчивых механизмов финансового реагирования на чрезвычайные ситуации. В ее основе лежит переход от преимущественно реактивного подхода к упреждающему управлению рисками, интегрированному в систему государственного финансового управления и инвестиционного планирования.

Стратегические приоритеты заключаются в следующем:

A. Снижение финансового и фискального дефицита, обусловленного рисками стихийных бедствий, путем устранения существующих уязвимостей и неопределенностей.

B. Совершенствование инструментов удержания и передачи рисков с учетом необходимости устранения имеющихся пробелов в их применении.

C. Обеспечение институционального и операционного укрепления в целях реализации Стратегии, включая устранение пробелов в правовой, институциональной и операционной базе. Каждый из этих 3 приоритетов охватывает стратегические задачи, которые необходимо решить.

Стратегические задачи по Приоритету А:

- повышение осведомленности о финансовых и фискальных рисках, связанных со стихийными бедствиями;

- интеграция мер по снижению риска бедствий управлению ими в систему государственных финансов, а также их стимулирование в сфере частных инвестиций.

Стратегические задачи по приоритету B:

- расширение и оптимизация инструментов удержания суверенных рисков;

- разработка механизмов передачи суверенных и частных рисков.

Стратегические задачи по приоритету С:

- обеспечение эффективных и устойчивых процессов принятия и реализации решений;

- совершенствование финансового регулирования и надзора, гарантирующих партнерство финансовых учреждений в сферах СРС/АИК и ФСР.

Становление Кыргызской Республики более устойчивой к стихийным бедствиям в оперативном, физическом, экономическом, социальном, финансовом и фискальном отношениях, способной выдерживать крупные удары стихии и быстро восстанавливаться после их последствий.

При реализации Стратегии риски по характеру их происхождения делятся на внутренние и внешние риски (эндогенные и экзогенные):

1. Внутренние риски (эндогенные):

- смещение государственных приоритетов: изменения политического курса отказом превентивных мер по снижению рисков бедствий и возврат к исключительному реагированию на ЧС без развития финансового управления рисками;

- макроэкономическая нестабильность: внутренние экономические дисбалансы, способные ограничить существующие финансовые возможности государства для реализации запланированных мер.

2. Внешние риски (экзогенные):

- геополитические и политические кризисы: глобальные или и региональные потрясения, санкционное давление и обострение международной обстановки;

- внешние экономические шоки;

- финансовые кризисы, оказывающие существенное негативное влияние на экономику, бюджет и социальную стабильность страны.

Регулярный мониторинг и оценка реализации мероприятий Стратегии в соответствии с установленными индикаторами, целями и задачами станут ключевыми элементами механизма ее реализации.

В целях организации мониторинга и оценки создается мониторинговая рабочая группа с участием заинтересованных сторон, вовлеченных в реализацию Стратегии. По итогам каждого квартала на открытых заседаниях группы будет рассматриваться отчет о ходе реализации Стратегии, включающий анализ принятых мер по достижению поставленных целей и задач, а при необходимости предложения по корректировке отдельных мероприятий.

На основе результатов мониторинга будет проводиться периодическая оценка эффективности реализации Стратегии. В ее рамках проанализируют достигнутый прогресс и выявят проблемные аспекты. Это позволит принимать решения, направленные на повышение результативности мероприятий, совершенствование координации и более рациональное использование ресурсов.