УТРАТИЛА СИЛУ                 в соответствии с Указом Президента КР                    от 11 марта 2009 года УП № 155                                                                             Утверждена                                                 Указом исполняющего                                               обязанности Президента                                                Кыргызской Республики                                             от 21 июня 2005 года № 251                        ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ              борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике                                Преамбула      В Кыргызской Республике государственные органы,  организации граж-данского общества и предпринимательские круги уделяют все больше внима-ния проблеме коррупции.  Тема коррупции стала постоянным предметом  об-суждения не только в частной жизни, в средствах массовой информации, нои в высших органах государственной власти.  Очевидно,  что коррупция  вКыргызстане - это явление, негативно влияющее на все сферы общественнойжизни и требующее тщательного изучения, специфического подхода и немед-ленного противодействия.     Негативное влияние коррупции на процессы  социально-экономическогоразвития,  борьбу с бедностью,  подрыв доверия граждан к институтам де-мократического государства требуют разработки антикоррупционной полити-ки в национальном масштабе, которая должна стать средством консолидацииусилий государственных органов и гражданского общества. Настоящая Стра-тегия - это программный документ антикоррупционной политики, определяю-щий ее основные принципы и подходы.     Разрабатываемые меры  направлены на эффективное и действенное пре-дупреждение,  выявление и пресечение коррупции, организацию эффективнойборьбы  с  нею.  Стратегия предусматривает также активное международноесотрудничество и координацию борьбы с коррупцией с международными орга-низациями.     Борьба с коррупцией является долгосрочной задачей и требует  твер-дой  воли  со стороны политического руководства с целью достижения кон-сенсуса между всеми здравомыслящими общественными силами.     Настоящая Стратегия является постоянно обновляемым документом, со-держание которого необходимо изменять и дополнять в зависимости от при-оритетов, стоящих перед страной, и новых данных о состоянии коррупции.                               I. Введение      Определение коррупции      Коррупция - это социальное явление, которое часто выражается в ви-де конкретного правонарушения, но в целом не может быть полностью охва-чено  определениями  уголовного права.  Поэтому Стратегия рассматриваеткоррупцию в самом широком смысле как любое использование властных  пол-номочий  или  служебного положения в личных целях.  Данная формулировкасовпадает с рабочим определением,  предложенным междисциплинарной груп-пой по коррупции Совета Европы: "коррупция представляет собой взяточни-чество или любое другое поведение лиц,  которым поручено выполнение оп-ределенных обязанностей в государственном или частном секторе,  котороеведет к нарушению обязанностей,  возложенных на них в рамках должности,и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других".      Общий подход к борьбе с коррупцией      Эффективные меры  борьбы с коррупцией будут вырабатываться в зави-симости от конкретного ее вида.  Основными средствами борьбы станут вы-явление и устранение существующих условий для коррупции, а также пресе-чение попыток создать условия,  которые могут привести к коррупции. Го-сударственная  политика  по  борьбе с коррупцией будет основана на том,что антикоррупционные меры,  в виде специально разработанного механизмаограничений,  будут  встраиваться в повседневную работу государственныхорганов и будут ими регулярно выполняться.     В целях борьбы с масштабной коррупцией в стране,  а также для объ-единения антикоррупционных усилий государства,  гражданского  общества,представителей бизнеса и международных организаций в Кыргызской Респуб-лике будет создан антикоррупционный  орган.  Существующие  правоохрани-тельные  структуры  республики  не справляются с масштабами коррупции восновном по причине разрозненности их усилий и  акценте  на  борьбе  соследствиями коррупции.  Что касается целей и задач создаваемого органа,то его деятельность будет сосредоточена на мерах по предупреждению кор-рупции:  разработке антикоррупционной политики, контроле исполнения ан-тикоррупционных мероприятий. Также в перспективе данный орган будет об-ладать определенными средствами реакции на факты коррупции, в том числеполномочиями по расследованию преступлений  и  конфискации  доходов  откоррупционной деятельности.  Деятельность антикоррупционного органа бу-дет основана на принципах открытости  и  прозрачности,  с  обязательнымконтролем со стороны гражданского общества. Кроме того, будет обеспече-на финансовая и организационная независимость антикоррупционного  орга-на.     Общественная поддержка является одним из ключевых элементов борьбыс  коррупцией.  Поэтому  Стратегия  включает мероприятия по привлечениюподдержки общества как составляющей части любых антикоррупционных мер.     Репрессия коррупционных преступлений остается частью антикоррупци-онной борьбы,  поскольку государство обязано реагировать на любые нару-шения закона. В этом направлении особое внимание будет уделено укрепле-нию и совершенствованию правовой базы борьбы  с  коррупцией,  повышениюпрофессионального уровня сотрудников правоохранительных органов, надле-жащему материально-техническому обеспечению судебных и правоохранитель-ных структур.     В целях обоснования мер антикоррупционной Стратегии будет регуляр-но проводиться оценка сфер и масштабов распространения коррупции.      Ущерб от коррупции      Проблема коррупции заключается не в том,  что кто-то получает воз-можность обойти за незаконное вознаграждение существующие барьеры,  а втом,  что  при  этом наносится огромный ущерб всей системе управления ивсему обществу.  Массовая, при этом мелкая, коррупция в школах, вузах ибольницах,  к примеру,  может привести к последствиям еще более опаснымдля всей страны, прежде всего для морального и физического здоровья на-ции,  чем крупные хищения при распределении государственных контрактов.Коррупция как явление имеет первичные выгоды и своих бенефициаров, поэ-тому в первую очередь должны быть выявлены указанные факторы. Коррупция- это ответ на некие сбои в работе существующих механизмов управления ввиде использования их недостатков, намеренное искажение или подмена не-обходимых обществу и государству управленческих механизмов их коррупци-онными формами.     Так, теневая экономика - это частично попытка уйти от  чрезмерногогосударственного регулирования,  а злоупотребления на земельных аукцио-нах - признак отсутствия цивилизованного рынка земли. Ниже перечисляют-ся лишь отдельные экономические,  социальные и политические последствиякоррупции, перечень которых впоследствии может быть расширен.      Экономические последствия      - Ухудшается конкурентная среда и как  следствие,  рынок  получаетневерные сигналы, когда более успешными являются не те предприятия, ко-торые наилучшим образом удовлетворяют спрос,  а те, которые имеют высо-ких покровителей или возможность и желание откупиться от государства.     - Растет теневая экономика как способ ухода от давления "захвачен-ного государства".     - Бюджет государства перестает быть  инструментом  управления,  ностановится  распределительным  механизмом  для коррупционных финансовыхпотоков.     - Увеличиваются цены на товары и услуги,  в стоимость которых про-давцы вынуждены закладывать неофициальные выплаты.     - Практически отсутствует рост доходной части бюджета по сравнениюс потенциальными возможностями.      Социальные последствия      - Усугубляется социальное неравенство,  так как у бедных из-за ог-раниченных возможностей сокращается доступ к базовым социальным услугам(бесплатное образование, здравоохранение, социальное и пенсионное обес-печение).     - Резко ухудшается кадровый потенциал, нивелируется значение обра-зования и профессиональных заслуг.     - Распространяется правовой нигилизм,  который,  в  свою  очередь,становится питательной средой для коррупции.     - Обычными становятся двойная мораль и двойные стандарты в поведе-нии.      Политические последствия      - Государство  теряет поддержку общества из-за недоверия населенияк коррумпированным чиновникам.     - Дискредитируются в глазах граждан идеи,  подходы и принципы, ко-торые власть декларирует, но не выполняет (например, открытость и проз-рачность).     - Государственное управление переходит к группировкам, которые уп-равляют государством исключительно в личных интересах.     - Снижается доверие инвесторов и авторитет государства  в  мировомсообществе.      Оценка ущерба от коррупции      Конкретные масштабы  ущерба  от коррупции сложно оценить количест-венно.  По экспертным оценкам,  проведенным в других странах, государс-твенные заказы и закупки, как правило, становятся на 30% дороже за счеткоррупционной составляющей.  Неофициальные выплаты при этом часто  сос-тавляют  от  10 до 15%  стоимости товаров и услуг.  В настоящее время вКыргызской Республике нет четкой методики количественной оценки  ущербаот коррупции, что затрудняет разработку адекватных мер противодействия.Разработка специальной методики оценки ущерба от коррупции в КыргызскойРеспублике будет одной из задач уполномоченного государственного органапо борьбе с коррупцией.                           II. Анализ ситуации       Анализ ситуации  с  коррупцией  в  стране проводится для выработкиприоритетов и конкретных мероприятий антикоррупционной политики в  Кыр-гызской Республике. Анализ ситуации и ее последующий мониторинг являют-ся одними из основных функций уполномоченного антикоррупционного  госу-дарственного органа. Анализ ситуации будет включать:     - Оценку текущего состояния коррупции в стране.     - Оценку критических факторов, в наибольшей степени способствующихкоррупции на данный момент.     - Анализ выполненных антикоррупционных мероприятий.     - Состояние законодательной и институциональной базы в борьбе про-тив коррупции в нашей стране.     - Ресурсную оценку.      Оценка состояния коррупции      В настоящее время не существует единой  и  универсальной  методикиоценки состояния коррупции. Для оценки состояния коррупции в Кыргызста-не будут использованы несколько видов исследования:     1. Экспертные оценки.     2. Интегральные индексы,  состоящие из нескольких экспертных  оце-нок.     3. Опросы общественного мнения.     Оценка будет  проводиться регулярно уполномоченным антикоррупцион-ным государственным органом с привлечением государственных  и  неправи-тельственных структур, а также некоммерческих исследовательских органи-заций.     Последний массовый  опрос общественного мнения об уровне коррупциипроводился в Кыргызской Республике в 2002 году и  данные,  указанные  внем,  устарели.  Что касается международных оценок, согласно известномуИндексу восприятия коррупции Трансперенси Интернэшнл,  Кыргызстан зани-мал 118-е место в мире в 2003 году (среди 133 стран мира) и 126-е местов 2004 году (среди 146) и находился в группе стран  с  высоким  уровнемкоррупции (см. таблицу 1).                                Таблица 1          Индекс восприятия коррупции (ИВК) в странах членах             Антикоррупционной сети для стран с переходной                    экономикой ОЭСР в 2003-2004 гг. -----------------------------------------------------------------------|         Страна         |   Рейтинг страны    |         ИВК          ||                        |---------------------|----------------------||                        |   2003   |   2004   |   2003   |    2004   ||------------------------|----------|----------|----------|-----------||Армения                 |     78   |     82   |    3,0   |     3,1   ||------------------------|----------|----------|----------|-----------||Россия                  |     87   |     96   |    2,7   |     2,8   ||------------------------|----------|----------|----------|-----------||Казахстан               |    101   |    125   |    2,4   |     2,2   ||------------------------|----------|----------|----------|-----------||Кыргызстан              |    118   |    126   |    2,1   |     2,2   ||------------------------|----------|----------|----------|-----------||Украина                 |    111   |    129   |    2,3   |     2,2   ||------------------------|----------|----------|----------|-----------||Грузия                  |    127   |    136   |    1,8   |     2,0   ||------------------------|----------|----------|----------|-----------||Таджикистан             |    128   |    138   |    1,8   |     2,0   ||------------------------|----------|----------|----------|-----------||Азербайджан             |    125   |    140   |    1,8   |     1,9   |-----------------------------------------------------------------------     По мере  реализации Стратегии данный индекс будет использоваться вкачестве ориентира.  Однако для достоверной оценки будут применяться  иальтернативные методики, например, размеры ущерба от коррупции в денеж-ном выражении,  что позволит количественно оценивать ее уровень в доляхВВП.      Факторы, порождающие коррупцию      Возникновению коррупции в республике способствует целый ряд факто-ров:  низкий уровень жизни населения, слабость государственных институ-тов,  безработица,  неразвитость институтов гражданского общества и др.Однако для успешной реализации  Стратегии  выделены  ключевые  факторы,воздействуя  на  которые можно в короткие сроки и существенно сократитьусловия для возникновения коррупции.     Анализ деятельности государственных органов в Кыргызской Республи-ке,  в том числе функциональный анализ, проводимый в рамках администра-тивной реформы, мероприятия по дерегулированию экономики свидетельству-ют о том,  что коррупция стала составной частью механизма государствен-ного управления.  Большинство органов государственного управления и го-сударственных учреждений выполняют свои функции исключительно  в  обменна законные (утвержденные Правительством) и незаконные платежи от насе-ления и хозяйствующих субъектов.  Государственная служба стала источни-ком незаконных доходов, а не деятельностью на благо общества.     Очевидно, что чрезмерное и плохо регламентированное  вмешательствогосударства в деятельность хозяйствующих субъектов создает широкие воз-можности для чиновников регулирующих и контролирующих органов  злоупот-реблять  своими полномочиями.  Низкая (даже ниже прожиточного минимума)заработная плата государственных служащих стала для них  дополнительнымстимулом поиска побочных заработков в виде взяток, подарков за исполне-ние или неисполнение своих должностных обязанностей.     Поэтому мерами первостепенной важности Стратегии станут сокращениеи упорядочение регулятивных функций государства и реформа оплаты  трудагосударственных служащих в сторону ее существенного повышения и измене-ния тарифной сетки,  которая будет сопровождаться реформой системы под-бора, обучения и расстановки кадров.      Ранее предпринятые меры борьбы с коррупцией      В Кыргызской  Республике не раз предпринимались попытки системати-зировать борьбу с коррупцией,  но они носили формальный и декларативныйхарактер. Основным недостатком ранее принятых антикоррупционных мер бы-ло отсутствие специализированного органа по координации  и  мониторингуисполнения и,  как следствие,  невозможность определить, в каком объемебыли выполнены те или иные мероприятия.     Ситуация стала  меняться к концу 2003 года.  К борьбе с коррупциейбыло привлечено внимание мирового сообщества.  В декабре 2003 года Кыр-гызская Республика,  первая из стран СНГ и единственная страна в регио-не, подписала Конвенцию ООН против коррупции, которая пока не ратифици-рована Жогорку Кенешем. В 2004 году впервые миссия зарубежных экспертовОБСЕ,  ПРООН и ЮСАИД по добросовестному управлению/борьбе с коррупцией,а также группа экспертов ОЭСР провели экспертизу законодательной и инс-титуциональной базы Кыргызской Республики для борьбы с коррупцией.  Ре-комендации зарубежных экспертов внесли большой вклад в формирование ан-тикоррупционной стратегии в Кыргызской Республике.  В том же  году  былобразован Консультативный совет по добросовестному управлению,  которыйначал аналитическую и координационную работу по предупреждению  корруп-ции с широким привлечением общественности и международного сообщества.      Законодательная и институциональная база борьбы с коррупцией      Законодательная и институциональная база для борьбы с коррупцией вКыргызской Республике к настоящему моменту достаточно подробно  изученаместными  и зарубежными специалистами.  Особенно подробно данный вопросбыл проработан экспертами ОЭСР в рамках  Стамбульского  плана  действийпротив коррупции.  В нашей стране существует определенная законодатель-ная база для борьбы с коррупцией.  В частности, законы "О борьбе с кор-рупцией", "О государственной службе" и "О государственных закупках" бы-ли приняты в период 2003-2004 годов.     Также вступили  в силу Закон Кыргызской Республики "О декларирова-нии и публикации сведений о доходах,  обязательствах и  имуществе  лиц,замещающих политические и иные специальные государственные должности, атакже их близких родственников" и Указ Президента КР  "Об  этике  госу-дарственных служащих". Однако специалисты отмечают декларативный харак-тер Закона "О борьбе с коррупцией",  что не позволяет ему  стать  дейс-твенным средством борьбы с коррупцией.  Комиссии по этике, образованныево всех государственных органах, также не стали действенным антикорруп-ционным механизмом,  поскольку проводят свою работу формально и непроз-рачно.     Необходимо отметить,  что статья 303 УК КР не соответствует нормаммеждународного права и противоречит критериям борьбы с коррупцией. Экс-перты  высказываю  мнение  о необходимости исключения этой статьи из УККР.     Законодательство Кыргызской  Республики  не предусматривает специ-альных методов выявления и расследования преступлений в  сфере  корруп-ции.  Международные эксперты считают,  что существующая система выявле-ния,  расследования и уголовного преследования коррупции и дел, связан-ных с коррупцией, излишне сложна и раздробленна.     Кроме того,  существует еще целый ряд законов о доступе к информа-ции, преследовании за отмывание преступных доходов, финансирование тер-роризма и других вопросов,  которые  Кыргызская  Республика  собираетсяпринять для усиления правовой и институциональной базы борьбы с корруп-цией.     Что касается  институциональной  базы  расследования коррупционныхпреступлений,  то она практически отсутствует.  Уголовно-процессуальныйкодекс устанавливает единые рамки для расследования всех видов преступ-лений,  включая преступления в сфере коррупции.  Следствие по уголовнымделам проводят следователи прокуратуры,  органов внутренних дел, Службынациональной безопасности, финансовой полиции, Государственной таможен-ной инспекции, Агентства по контролю наркотиков и уголовно-исполнитель-ной системы Министерства юстиции.  В некоторых правоохранительных орга-нах созданы подразделения, специализирующиеся на борьбе с коррупционны-ми преступлениями, но их работа является лишь частью деятельности соот-ветствующих министерств и ведомств.     Следует отметить,  что правоохранительные органы, в рамках их ком-петенции,  не  занимаются разработкой и осуществлением превентивных мерпо борьбе с коррупцией, так как это не является приоритетом их деятель-ности. На практике они имеют дело с конкретными правонарушениями, таки-ми как взятки, злоупотребление должностными полномочиями, подкуп, кото-рые являются лишь последствиями коррупции.  Так,  МВД является исполни-тельно-распорядительным органом,  который занимается  обеспечением  об-щественного порядка,  безопасности личности и общества, а также борьбойс преступностью.  В свою очередь органы прокуратуры осуществляют надзорза  точным  и единообразным исполнением законодательных актов,  а такжеосуществляют уголовное преследование и участвуют  в  судебном  разбира-тельстве дел в случаях и порядке, предусмотренном законом.     Таким образом,  до сих пор нет специализированного органа, ответс-твенного за разработку и координацию исполнения антикоррупционной поли-тики.  Поэтому, одной из ключевых мер настоящей Стратегии является соз-дание уполномоченного антикоррупционного государственного органа в Кыр-гызстане.                      III. Цель и задачи стратегии      Цель антикоррупционной Стратегии - уменьшение уровня  коррупции  вКыргызской Республике путем устранения причин, порождающих ее, адекват-ных правоохранительных мер,  а также через создание в обществе нетерпи-мого  отношения к коррупции с помощью координация сил и средств различ-ных государственных структур,  общественности,  международных донорскихорганизаций.  После  разработки  соответствующей методики будут указаныпараметры количественной и качественной оценки степени достижения  ука-занной цели.  Количественно уровень коррупции будет отслеживаться путемоценки ущерба от коррупции в долях ВВП,  а качественно - через восприя-тие общественностью и экспертами уровня коррумпированности страны.      Задачи Стратегии:      - Определить  единую,  последовательную  и  долгосрочную программуборьбы с коррупцией.     - Обозначить приоритетные направления борьбы с коррупцией.     - Определить мероприятия и ресурсы для достижения  приоритетов,  атакже ответственные структуры и сроки исполнения.     - Установить систему отслеживания реализации антикоррупционных ме-роприятий.     - Создать механизмы координации антикоррупционных усилий государс-твенных органов и институтов.     - Провести оценку осуществлявшихся ранее антикоррупционных мер.     - Выработать критерии оценки состояния коррупции в стране.                             IV. Приоритеты      Приоритетные сферы  мероприятий Стратегии выбраны исходя из крите-риев наибольшего ущерба,  наносимого коррупцией,  а также  выполнимостимероприятий в обозримом будущем. При этом было учтено, что социальные иполитические последствия коррупции намного опаснее для национальной бе-зопасности  и морального климата в стране,  чем последствия экономичес-кие. Это - сокращение и упорядочение регулятивных и контрольных функцийгосударства  и реформа оплаты труда государственных служащих.  Для тогочтобы предпринимаемые усилия были последовательными и систематическими,мероприятия  разработаны как краткосрочные (до конца 2005 года) и сред-несрочные (2005-2007 годы),  так и долгосрочные (2008 год и далее). Чтокасается направлений, то превентивные меры и общественная поддержка яв-ляются безусловными приоритетами, как наиболее действенные.          V. Мероприятия по направлениям и сферам деятельности      Все мероприятия Стратегии будут проводиться по четырем направлени-ям,  которые уже изучены в мировой практике и тесно взаимосвязаны междусобой:     1. Предупреждение коррупции.     2. Общественная поддержка.     3. Расследование коррупционных преступлений.     4. Международное сотрудничество.      Сферы действия Стратегии      Предлагается выделить следующие сферы,  где коррупция  имеет  своюспецифику, и где требуется разработка отдельных антикоррупционных мер:     - политическая деятельность;     - администрирование;     - государственные финансы;     - судебные, правоохранительные органы и вооруженные силы;     - социальное развитие.     В каждой из этих сфер разработаны мероприятия по всем четырем нап-равлениям,  которые необходимо реализовать.  Таким образом, направленияпредставляют  собой содержание антикоррупционной работы,  а сферы - этоотрасли, в которых проводятся конкретные антикоррупционные мероприятия:-----------------------------------------------------------------------|  Сферы/Направления  | Предупреж-|  Общест- |Расследова-| Международ-||                     |   дение   |  венная  |    ние    |     ное    ||                     | коррупции |поддержка | коррупци- |  сотрудни- ||                     |           |          |   онных   |   чество   ||                     |           |          | преступле-|            ||                     |           |          |    ний    |            ||---------------------|-----------|----------|-----------|------------||Политическая         |           |          |           |            ||коррупция            |           |          |           |            ||---------------------|-----------|----------|-----------|------------||Административная     |           |          |           |            ||коррупция            |           |          |           |            ||---------------------|-----------|----------|-----------|------------||Коррупция в сфере    |           |          |           |            ||государственных      |           |          |           |            ||финансов             |           |          |           |            ||---------------------|-----------|----------|-----------|------------||Коррупция в судебных,|           |          |           |            ||правоохранительных   |           |          |           |            ||органах и вооруженных|           |          |           |            ||силах                |           |          |           |            ||---------------------|-----------|----------|-----------|------------||Коррупция в          |           |          |           |            ||социальной сфере     |           |          |           |            |-----------------------------------------------------------------------      1. Предупреждение коррупции      Предупреждение коррупции будет осуществляться  путем  выявления  иустранения  условий  и причин,  создающих и провоцирующих коррупцию,  внормативно-правовых актах,  других правоустанавливающих  документах,  атакже в процедурах и деятельности государственных и муниципальных орга-нов.     Большое значение  придается  формированию  негативного отношения ккоррупции в обществе.  Будут разработаны и реализованы специальные обу-чающие  программы для взрослых,  студентов,  школьников о коррупционныхрисках,  способах противодействия коррупции и антикоррупционном поведе-нии.      1.1. Политическая коррупция      Предупреждение политической  коррупции осуществляется в сфере дея-тельности политических партий и общественных объединений,  предвыборнойи выборной деятельности, продвижения законопроектов (лоббирования), го-сударственной и муниципальной службы (особенно в вопросах  отбора  кад-ров,  конфликта интересов). Специфика политической коррупции в том, чтонезаконное использование политического влияния,  как правило, не влечетза собой прямого и непосредственного материального вознаграждения. Еслиполитический или общественный деятель  в  обход  существующих  процедурустраивает своих родственников на государственные должности,  то налицостремление укрепить собственное политическое положение,  что может при-нести "дивиденды" в будущем.  Политическая коррупция появляется в усло-виях закрытости информации о деятельности партий и других  общественныхобъединений,  отсутствия общественного контроля над конфликтами интере-сов политических и общественных деятелей, поэтому будет предупреждатьсячерез  максимальную  открытость и прозрачность общественно-политическойдеятельности в Кыргызской Республике.  В первую очередь в данной  сференеобходимо:     - Обеспечить максимально открытую отчетность (в  том  числе  передгражданским  обществом) ЦИК с тем,  чтобы не возникало возможностей длядискриминации в отношении отдельных партий и кандидатов,  гарантироватьпрозрачность  процессов формирования и использования избирательных фон-дов.     - Обеспечить  публикацию ежегодной отчетности политических партий,в том числе составлять и публиковать отчеты об источниках  формированияи использовании избирательных фондов.      1.2. Административная коррупция      Данный вид коррупции есть следствие недостатков в процессах приня-тия решений и рабочих процедур в органах исполнительной власти и в  ор-ганах местного самоуправления,  а также низкого морального уровня частигосударственных  и  муниципальных  служащих.  Необходимо  ликвидироватьконфликты функций,  когда государственные и муниципальные органы однов-ременно контролируют,  осуществляют надзор и  оказывают  услуги,  четкорегламентировать процедуры государственного регулирования,  лишить воз-можности чиновников произвольно принимать решение,  деперсонализироватьвзаимодействие  государственных  служащих с гражданами и организациями.Противодействие административной коррупции в  основном  будет  осущест-вляться в рамках административной реформы, в частности, путем:     - упорядочения функций государственных органов,  особенно  регуля-тивных;     - реформы системы заработной платы государственных и муниципальныхслужащих;     - совершенствования процедур принятия решений;     - реформы системы подбора, обучения и расстановки кадров;     - контроля над конфликтом интересов;     - совершенствования законотворческой техники;     - внедрения обязательной антикоррупционной экспертизы  действующихзаконов и внесенных законопроектов антикоррупционным органом;     - создания специального независимого антикоррупционного органа;     - сокращения административных барьеров;     - четкого контроля и прозрачности в земельных вопросах,  при сдел-ках с недвижимостью, приватизации, аренде государственной и муниципаль-ной собственности;     - установления четких и жестких санкций за административные право-нарушения;     - оптимизации административно-территориального деления.      1.3. Коррупция в сфере государственных финансов      Государственный бюджет  является основным "объектом" коррупционныхправонарушений.  В данном разделе сосредоточены  все  антикоррупционныемеры в области составления госбюджета (внедрение реального программногобюджетирования),  доходной части бюджета (фискальные органы,  государс-твенные  предприятия,  акционерные общества с государственной долей ак-ций),  исполнения бюджета (казначейство, министерства и ведомства, осо-бенно в части государственных закупок, реализации инвестиционных проек-тов) и контроля его исполнения (Счетная  палата  и  внутренний  аудит).Первоочередные превентивные меры включают:     - Ликвидацию системы специальных  счетов,  внебюджетных  фондов  испециальных фондов во всех государственных органах.     - Регулярное проведение общественных слушаний бюджетов всех  уров-ней.     - Опубликование отчетов об исполнении  бюджетов  всех  уровней,  атакже материалов проверок Счетной палаты.     - Внедрение мер поощрения для добросовестных налогоплательщиков.      1.4. Коррупция в судебных, правоохранительных органах и          вооруженных силах      Специальные антикоррупционные мероприятия для существенного сокра-щения коррупции в судебной ветви власти и в среде так называемых "сило-вых" структур содержат:  в первую очередь, полный пересмотр системы от-бора кадров,  люстрацию,  пересмотр внутренних процедур, сокращение не-нужных  структур  с  одновременным улучшением материального обеспеченияоставшихся,  переход на уплату всех административных штрафов через без-наличный расчет, в первую очередь в ГАИ и т.д. Критически важны следую-щие шаги:     - Введение приоритетного финансирования судебной системы.     - Введение порядка уплаты государственных пошлин после  рассмотре-ния дел.     - Придание гласности военного бюджета и ежегодного отчета  об  ис-полнении.      1.5. Коррупция в социальной сфере      Поскольку на  социальную  сферу приходится половина всех бюджетныхрасходов в Кыргызской Республике,  коррупция в здравоохранении, образо-вании, социальной защите сопоставима по масштабам с коррупцией в право-охранительных органах,  а по социальному урону значительно  превосходитпоследнюю.  С другой стороны,  нужно учитывать,  что изменения в даннойобласти возможны только наряду с  масштабными  финансовыми  вливаниями,поэтому  антикоррупционные меры могут дать только отложенный во времениэффект.     Наиболее продуктивным будет точечный подход, основанный на выявле-нии наиболее социально "вредных" проявлений коррупции в социальной сфе-ре,  и на первых порах следует сосредоточиться именно на них, например,на взимании неофициальной платы в системе здравоохранения,  в государс-твенных образовательных учреждениях, незаконные назначения пенсий и по-собий. В первую очередь необходимо:     - Провести  анализ рабочих процессов в сфере образования и здраво-охранения с целью выявления коррупционных зон.     - Жестко регламентировать денежные сборы в учреждениях образованияи здравоохранения.     - Ввести  систему  вычетов социальных расходов из налогооблагаемойбазы налогоплательщиков.      1.6. Вовлечение общественности в предупреждение коррупции      Вовлечение общественности является обязательным  компонентом  всехмероприятий  Стратегии.  Стратегия  должна включать меры по активизацииСМИ,  так как они - "естественные" враги коррупции. Важным инструментомвовлечения  общественности  в борьбу с коррупцией является разработка ивнедрение антикоррупционных учебных курсов для  взрослых,  студентов  ишкольников.  Основными  методами продвижения мер по предупреждению кор-рупции будут:  постоянное освещение в СМИ предупредительных мер, прове-дение общественных кампаний,  Дня борьбы с коррупцией, организация "го-рячих линий" для сообщений о фактах коррупции.     Ключевой шаг  в  этой  сфере - введение в законодательство понятия"публичное лицо", для того чтобы чиновники как публичные лица, были ог-раничены в использовании права на защиту чести и достоинства при выпол-нении своих служебных обязанностей.      2. Общественная поддержка      Коррупцию во многих случаях можно предотвратить, если граждане бу-дут более ответственно относиться к реализации своих законных прав. Об-щественность будет осведомлена о коррупционном риске и о своих  правах.Цель  антикоррупционного  просвещения  - формирование такого стереотипаповедения граждан,  когда они предпочтут более длительный,  но законныйпуть  простому  решению  проблемы  путем дачи взятки официальным лицам.Коррупция должна быть признана в обществе как один  из  видов  опасногоантиобщественного поведения.     Для этого будут осуществляться:     - регулярное освещение в средствах массовой информации антикорруп-ционных мероприятий;     - информирование общественности (потребителей, избирателей, предп-ринимателей и других заинтересованных лиц) о коррупционных рисках в тойили иной сфере;     - проведение общественных слушаний, регулярных и обязательных кон-сультаций  с организациями гражданского общества перед принятием важныхрешений, особенно в сфере государственного регулирования и налогов.      3. Расследование коррупционных преступлений      Преступления, связанные с коррупцией,  относятся к разряду сложно-доказуемых.  Поскольку прямые улики совершения действий, классифицирую-щихся как коррупция, нередко бывает трудно получить, многие страны кри-минализировали такие виды деятельности,  как отмывание доходов и другиеправонарушения, которые часто ассоциируются с коррупцией. Например, ле-гализация  доходов,  полученных  преступным путем,  рассматривается какодин из признаков наличия коррупции.     Качество расследований  коррупционных  преступлений будет повышеноза счет более четкого инструментария в виде усовершенствованного  зако-нодательства и процедур, соответствующим образом обученного штата и вы-деления необходимых ресурсов.      3.1. Расследование политической коррупции      - Провести инвентаризацию ранее возбужденных уголовных  дел,  свя-занных с коррупцией,  в отношении высших должностных лиц и обнародоватьрезультаты расследований.     - Внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс,  предусмот-рев уголовную ответственность за коррупционные деяния,  включая взяточ-ничество  иностранных  должностных  лиц и должностных лиц международныхорганизаций, путем расширения понятия должностного лица либо в качествеотдельного вида преступной деятельности.      3.2. Расследование в сфере административной коррупции      - Внести поправки в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный ко-декс в отношении определения доходов и средств преступной  деятельностис тем, чтобы привести положения обоих кодексов в соответствие между со-бой и с Конвенцией ООН против коррупции.     - Предусмотреть уголовную ответственность за "сокрытие", "злоупот-ребление полномочиями", "незаконное обогащение" в соответствии с их оп-ределениями в Конвенции ООН против коррупции.      3.3. Расследование в сфере государственных финансов      - Провести  расследование законности и обоснованности размеров та-рифов на электроэнергию и финансирования электроэнергетической отрасли.     - Создать сеть подразделений внутреннего аудита в структуре испол-нительных органов власти для выявления фактов коррупции,  а также  соз-дать возможность для непрерывного и свободного сотрудничества между ор-ганами финансового контроля и аудита.      3.4. Расследование в судебных, правоохранительных органах и          вооруженных силах      - Уточнить понятия преступлений,  связанных с коррупцией в областизлоупотребления должностным положением.     - Обеспечить  более  эффективный мониторинг и отчетность по фактамкоррупции и правонарушений,  связанных с коррупцией, на основе согласо-ванной методологии.     - Обеспечить предоставление регулярной информации  антикоррупцион-ному  органу,  охватывающей  все сферы государственной службы,  органоввнутренних дел, прокуратуры и суды.      3.5. Расследование в социальной сфере      - Распространить действие антикоррупционного  законодательства  наработников социальной сферы (врачей, учителей).      4. Международное сотрудничество      Международные организации  являются  важным  фактором в плане экс-пертной и донорской поддержки разрабатываемой Стратегии.  Международноесообщество будет активно привлекаться к организации тренингов,  семина-ров и круглых столов,  в обеспечении техническими средствами и  методи-ческими  материалами правоохранительных органов,  государственных и об-щественных организаций.     В рамках  сотрудничества с международными организациями КыргызскаяРеспублика продолжит взаимодействие с соответствующими  структурами  зарубежом, реализующими антикоррупционные меры, будет внедрять в практикуантикоррупционной борьбы положительный опыт зарубежных стран, постоянновести  работу  с антикоррупционными организациями мира.  Для расширениявзаимовыгодного сотрудничества необходимо:     - Ратифицировать Конвенцию ООН против коррупции и привести законо-дательство Кыргызской Республики в соответствие с ее положениями.     - Расширить участие в международных и региональных антикоррупцион-ных программах, в частности в рамках Стамбульского плана действий Анти-коррупционной сети для стран с переходной экономикой ОЭСР.     - Регулярно обмениваться опытом с  зарубежными  антикоррупционнымиструктурами.                   VI. Риски при реализации Стратегии      Настоящая Стратегия  не может быть выполнена полностью при следую-щих условиях:     - Отсутствие  на высшем уровне политической воли реализовать Стра-тегию.     - Отсутствие независимого координирующего государственного органа,наделенного полномочиями контроля за исполнением Стратегии.     - Включение  в Стратегию слишком амбициозных мероприятий,  которыене могут быть выполнены.     - Преобладание  среди  мероприятий  законодательных и правоохрани-тельных мер в ущерб превентивным действиям.     - Создание зон недоступности для действия антикоррупционных мер.     - Отсутствие механизмов защиты лиц,  обеспечивающих реализацию ан-тикоррупционных мер.     - Отстранение или неучастие гражданского общества в  реализации  имониторинге Стратегии.                       VII. Ресурсное обеспечение      Реализация Стратегии потребует значительных финансовых ресурсов. Вто же время готовность Правительства выделить средства на антикоррупци-онные мероприятия в условиях бюджетного дефицита и необходимость финан-сировать большое количество социальных  обязательств  перед  населениемрассматривается  как  один из надежных индикаторов наличия политическойволи и решимости вести борьбу с коррупцией.     Существуют еще  два аргумента в пользу необходимости адекватного исвоевременного финансирования Стратегии: во-первых, ущерб от коррупции,особенно прямые потери бюджета от неполучения доходов,  хищений и раст-рат,  даже по предварительным оценкам, намного превысят стоимость анти-коррупционных мероприятий; во-вторых, часть мероприятий может быть осу-ществлена в рамках действующих международных кредитных и грантовых сог-лашений, а значит ресурсы на их осуществление практически уже находятсяв распоряжении Правительства.                        VIII. Мониторинг и оценка      Для успешной реализации Стратегии критически важно  разработать  ивнедрить систему мониторинга и оценки.  К разработанным в Стратегии ме-роприятиям уже подобраны индикаторы для отслеживания результатов, кото-рые станут органической частью Стратегии.  Предполагается,  что органоммониторинга и оценки станет создаваемая антикоррупционная структура.  Всвою очередь,  общественность будет вести мониторинг деятельности анти-коррупционного органа. Для соблюдения объективности и беспристрастностик мониторингу и оценке будут привлекаться неправительственные организа-ции и независимые институты.                IX. План действий по реализации Стратегии      В приложении представлен План действий  по  реализации  Стратегии,который по структуре соответствует самой Стратегии. В План включены ме-роприятия,  ожидаемые результаты,  индикаторы, сроки, ответственные ис-полнители, а также партнеры по реализации мероприятий. После согласова-ния конкретных мероприятий и оценки их стоимости в таблицу будет допол-нительно включена колонка "Ресурсы".  План также является постоянно об-новляемым документом, содержание которого будет изменяться и дополнять-ся в зависимости от развития ситуации в данной сфере.                    X. Глоссарий и список сокращений      Антикоррупционная политика  -  система разносторонних и последова-тельных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин иусловий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.     Антикоррупционный орган - в данном случае означает любые государс-твенные институты, первоочередной целью которых является предотвращениекоррупции,  а также разработка, координация и контроль исполнения анти-коррупционных мер,  стратегий и планов действий, расширение и распрост-ранение знаний по вопросам предупреждения коррупции. В некоторых случа-ях  антикоррупционные  органы  наделяются правоохранительными функциямирасследования коррупционных правонарушений.     Бенефициар - лицо, получающее доходы или другие выгоды от деятель-ности третьих лиц.     Захват государства  - возможность для отдельных лиц или группы лицсоздания выгодного для себя правового поля путем  незаконного  воздейс-твия на органы государственной власти (например,  путем подкупа, шанта-жа, использования конфликта интересов должностных лиц).     Индексы (в статистике) - относительные величины, количественно ха-рактеризующие динамику совокупности, состоящей из непосредственно несо-измеримых  единиц,  или части такой совокупности.  Интегральные индексысами строятся на основе других индексов, то есть являются индексами ин-дексов.  Например,  Индекс Восприятия Коррупции считается исходя из ре-зультатов нескольких опросов,  которые сами по себе уже являются индек-сами.     Индекс восприятия коррупции - показатель, используемый международ-ной  НПО  "Трансперенси  Интернэшнл" для измерения уровня коррупции дляотдельной страны.  Индекс Восприятия Коррупции является "опросом  опро-сов",  отражающим  восприятие  положения  дел  с коррупцией в отдельныхстранах бизнесменами и аналитиками как зарубежными,  так и представляю-щими сами страны.  В 2004 году Индекс Восприятия Коррупции рассчитан наосновании результатов 18 исследований, предоставленных Трансперенси Ин-тернэшнл  в период с 2002 по 2004 годы 12-ю независимыми исследователь-скими институтами.  Индекс рассчитывается только для тех стран, в кото-рых было проведено не менее трех исследований.  Соответственно,  многиестраны,  включая те,  которые могли бы входить в число стран с наиболеевысоким  уровнем  коррупции,  не попали в Индекс,  поскольку данных длярасчета Индекса для них оказалось недостаточно.     Коррупция [от лат. corruptio - подкуп] - преступная деятельность всфере общественных отношений, заключающаяся в использовании должностны-ми лицами доверенных им прав и властных возможностей в личных целях.     Конвенция ООН против коррупции -  принята  Генеральной  АссамблеейООН 31 октября 2003 года и является универсальным международно-правовымактом, содержащим всеобъемлющий пакет мероприятий и правил, которые всестраны могут применять для укрепления своих правовых норм и системы го-сударственного регулирования в области борьбы с коррупцией.  КыргызскаяРеспублика,  одной из первых среди стран СНГ, 10 декабря 2003 года под-писала Конвенцию ООН против коррупции.     Конфликт интересов - Конфликт интересов возникает в ситуации, ког-да решения должностных лиц могут быть подвержены влиянию их личной  за-интересованности путем использования преимуществ своих должностных пол-номочий в продвижении личных интересов.  Конфликт интересов приводит  ктому,  что  должностные лица принимают решения,  которые не обязательносовпадают с более широкими интересами государства.     Латентный [латин. latens - скрывающийся] - не проявляющийся вовне,недоступный внешнему наблюдению.     Люстрация [от латинского lustratio - очищение посредством жертвоп-риношения] - очищение;  принесение очистительной жертвы; моральное, ду-ховное очищение.  В контексте антикоррупционной Стратегии "люстрация" -это комплекс законодательных мер и практика недопущения в  аппарат  уп-равления государственных органов и учреждений, правоохранительные орга-ны,  на иные важные государственные посты лиц, осужденных ранее за кор-рупцию или должностные преступления.     Нигилизм - [от лат. nihil - ничто], отрицание общепринятых ценнос-тей:  идеалов,  правовых и моральных норм,  культуры, форм общественнойжизни.     Превентивные меры  [от  латин.  praeventus  - более ранний приход,предшествование, предупреждение] - предупреждающий, предохранительный.     Публичное должностное  лицо - любое назначаемое или избираемое ли-цо,  занимающее какую-либо должность в органах государственной  власти,судебных  органах  и  органах местного самоуправления,  в организациях,предприятиях,  учреждениях,  объединениях любой формы собственности,  иуполномоченное в силу занимаемой должности осуществлять права и обязан-ности,  направленные на обеспечение (соблюдение) законных государствен-ных и/или общественных интересов.     Репрессия [латин. repressio - обуздание] - карательная мера, нака-зание.     Стамбульский план действий - в ходе 5-й ежегодной Сети по борьбе скоррупцией  для  стран с переходной экономикой,  в сентябре 2003 года вг.Стамбуле (Турция),  Армения,  Азербайджан, Грузия, Российская Федера-ция, Таджикистан и Украина на политическом уровне одобрили региональныйплан действий по борьбе с коррупцией;  Кыргызстан присоединился к  этойинициативе в ноябре 2003 года.     Стратегия борьбы с коррупцией - наиболее общий план действий,  оп-ределяющий приоритеты, последовательность и пути достижения комплекснойцели - снижения уровня коррупции в обществе.      ВВП - валовой внутренний продукт     СМИ - средства массовой информации     СНГ - Содружество Независимых Государств     ОБСЕ - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе     ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития     ПРООН - Программа развития ООН     ЮСАИД - Агентство международного развития Соединенных Штатов  Аме-рики     ЦИК - Центральная комиссия по выборам  и  проведению  референдумовКыргызской Республики