Утверждена                                                 Указом Президента                                               Кыргызской Республики                                            от 11 марта 2009 года № 155                         НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ              борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике            Преамбула     I.    Введение     II.   Анализ ситуации     III.  Цель и задачи стратегии     IV.   Приоритеты     V.    Мероприятия по направлениям и сферам деятельности     VI.   Риски при реализации Стратегии     VII.  Ресурсное обеспечение     VIII. Мониторинг и оценка     IX.   План действий по реализации Стратегии     X.    Глоссарий и список сокращений                                Преамбула      В Кыргызской Республике государственные органы,  организации граж-данского общества и предпринимательские круги уделяют все больше внима-ния проблеме коррупции.  Тема коррупции стала постоянным предметом  об-суждения не только в частной жизни, в средствах массовой информации, нои в высших органах государственной власти.  Очевидно,  что коррупция  вКыргызстане - это явление, негативно влияющее на все сферы общественнойжизни и требующее тщательного изучения, специфического подхода и немед-ленного противодействия.     Негативное влияние коррупции на процессы  социально-экономическогоразвития,  борьбу с бедностью,  подрыв доверия граждан к институтам де-мократического государства требуют разработки антикоррупционной полити-ки в национальном масштабе, которая должна стать средством консолидацииусилий государственных органов и гражданского общества. Настоящая Стра-тегия - это программный документ антикоррупционной политики, определяю-щий ее основные принципы и подходы.     Разрабатываемые меры  направлены на эффективное и действенное пре-дупреждение,  выявление и пресечение коррупции, организацию эффективнойборьбы  с  нею.  Стратегия предусматривает также активное международноесотрудничество и координацию борьбы с коррупцией с международными орга-низациями.     Борьба с коррупцией является долгосрочной задачей и требует  твер-дой  воли  со  стороны каждого гражданина республики с целью достиженияконсенсуса между всеми здравомыслящими общественными силами.     Настоящая Стратегия является постоянно обновляемым документом, со-держание которого необходимо изменять и дополнять в зависимости от при-оритетов, стоящих перед страной, и новых данных о состоянии коррупции.                               I. Введение      Определение коррупции      Коррупция - это социальное явление, которое часто выражается в ви-де конкретного правонарушения, но в целом не может быть полностью охва-чено  определениями  уголовного права.  Поэтому Стратегия рассматриваеткоррупцию в самом широком смысле как любое использование властных  пол-номочий  или  служебного положения в личных целях.  Данная формулировкасовпадает с рабочим определением,  предложенным междисциплинарной груп-пой по коррупции Совета Европы: "коррупция представляет собой взяточни-чество или любое другое поведение лиц,  которым поручено выполнение оп-ределенных обязанностей в государственном или частном секторе,  котороеведет к нарушению обязанностей,  возложенных на них в рамках должности,и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других".      Общий подход к борьбе с коррупцией      Эффективные меры  борьбы с коррупцией будут вырабатываться в зави-симости от конкретного ее вида.  Основными средствами борьбы станут вы-явление и устранение существующих условий для коррупции, а также пресе-чение попыток создать условия,  которые могут привести к коррупции. Го-сударственная  политика  по  борьбе с коррупцией будет основана на том,что антикоррупционные меры,  в виде специально разработанного механизмаограничений,  будут  встраиваться в повседневную работу государственныхорганов и будут ими регулярно выполняться.     В целях борьбы с масштабной коррупцией в стране,  а также для объ-единения антикоррупционных усилий государства,  гражданского  общества,представителей бизнеса и международных организаций в Кыргызской Респуб-лике создано Национальное агентство КР по предупреждению коррупции. Су-ществующие  правоохранительные  структуры  республики  не справляются смасштабами коррупции в основном по причине разрозненности их  усилий  иакценте на борьбе со следствиями коррупции.  Что касается целей и задачантикоррупционного органа,  то его деятельность сосредоточена на  мерахпо  предупреждению  коррупции:  разработке  антикоррупционной политики,контроле исполнения антикоррупционных мероприятий.  Также в перспективеданный  орган  будет обладать определенными средствами реакции на фактыкоррупции,  в том числе полномочиями по  расследованию  преступлений  ианализу достоверности сведений,  представляемых в декларациях о доходахгосударственных служащих и членов их семей.  Деятельность антикоррупци-онного органа будет основана на принципах открытости и прозрачности,  собязательным контролем со стороны гражданского  общества.  Кроме  того,должна быть обеспечена финансовая и организационная независимость анти-коррупционного органа.     Общественная поддержка является одним из ключевых элементов борьбыс коррупцией.  Поэтому Стратегия включает  мероприятия  по  привлечениюподдержки общества как составляющей части любых антикоррупционных мер.     Репрессия коррупционных преступлений остается частью антикоррупци-онной борьбы,  поскольку государство обязано реагировать на любые нару-шения закона. В этом направлении особое внимание будет уделено укрепле-нию  и  совершенствованию правовой базы борьбы с коррупцией,  повышениюпрофессионального уровня сотрудников правоохранительных органов, надле-жащему материально-техническому обеспечению судебных и правоохранитель-ных структур.     В целях обоснования мер антикоррупционной Стратегии будет регуляр-но проводиться оценка сфер и масштабов распространения коррупции.      Ущерб от коррупции      Проблема коррупции заключается не в том,  что кто-то получает воз-можность обойти за незаконное вознаграждение существующие барьеры,  а втом,  что при этом наносится огромный ущерб всей системе  управления  ивсему обществу.  Массовая, при этом мелкая, коррупция в школах, вузах ибольницах,  к примеру,  может привести к последствиям еще более опаснымдля всей страны, прежде всего для морального и физического здоровья на-ции,  чем крупные хищения при распределении государственных контрактов.Коррупция как явление имеет первичные выгоды и своих бенефициаров, поэ-тому в первую очередь должны быть выявлены указанные факторы. Коррупция- это ответ на некие сбои в работе существующих механизмов управления ввиде использования их недостатков, намеренное искажение или подмена не-обходимых обществу и государству управленческих механизмов их коррупци-онными формами.     Так, теневая  экономика - это частично попытка уйти от чрезмерногогосударственного регулирования,  а злоупотребления на земельных аукцио-нах - признак отсутствия цивилизованного рынка земли. Ниже перечисляют-ся лишь отдельные экономические,  социальные и политические последствиякоррупции, перечень которых впоследствии может быть расширен.      Экономические последствия      - Ухудшается  конкурентная  среда и как следствие,  рынок получаетневерные сигналы, когда более успешными являются не те предприятия, ко-торые наилучшим образом удовлетворяют спрос,  а те, которые имеют высо-ких покровителей или возможность и желание откупиться от государства.     - Рост теневой экономики.     - Бюджет государства перестает быть  инструментом  управления,  ностановится  распределительным  механизмом  для коррупционных финансовыхпотоков.     - Увеличиваются цены на товары и услуги,  в стоимость которых про-давцы вынуждены закладывать неофициальные выплаты.     - Практически отсутствует рост доходной части бюджета по сравнениюс потенциальными возможностями.      Социальные последствия      - Усугубляется социальное неравенство,  так как у бедных из-за ог-раниченных возможностей сокращается доступ к базовым социальным услугам(бесплатное образование, здравоохранение, социальное и пенсионное обес-печение).     - Резко ухудшается кадровый потенциал, нивелируется значение обра-зования и профессиональных заслуг.     - Распространяется правовой нигилизм,  который,  в  свою  очередь,становится питательной средой для коррупции.     - Обычными становятся двойная мораль и двойные стандарты в поведе-нии.      Политические последствия      - Государство  теряет поддержку общества из-за недоверия населенияк коррумпированным чиновникам.     - Дискредитируются в глазах граждан идеи,  подходы и принципы, ко-торые власть декларирует, но не выполняет (например, открытость и проз-рачность).     - Государственное управление переходит к группировкам, которые уп-равляют государством исключительно в личных интересах.     - Снижается доверие инвесторов и авторитет государства  в  мировомсообществе.      Оценка ущерба от коррупции      Конкретные масштабы  ущерба  от коррупции сложно оценить количест-венно.  По экспертным оценкам,  проведенным в других странах, государс-твенные заказы и закупки, как правило, становятся на 30% дороже за счеткоррупционной составляющей.  Неофициальные выплаты при этом часто  сос-тавляют  от  10 до 15%  стоимости товаров и услуг.  В настоящее время вКыргызской Республике нет четкой методики количественной оценки  ущербаот коррупции, что затрудняет разработку адекватных мер противодействия.Разработка специальной методики оценки ущерба от коррупции в КыргызскойРеспублике  одна  из задач Национального агентства КР по предупреждениюкоррупции.                           II. Анализ ситуации      Анализ уровня коррупции в стране проводится для выработки  приори-тетов  и конкретных мероприятий антикоррупционной политики в КыргызскойРеспублике. Анализ ситуации и ее последующий мониторинг являются однимииз  основных  функций Национального агентства КР по предупреждению кор-рупции. Анализ ситуации включает:     - Оценку текущего состояния коррупции в стране.     - Оценку критических факторов, в наибольшей степени способствующихросту коррупции.     - Анализ выполненных антикоррупционных мероприятий.     - Состояние законодательной и институциональной базы в борьбе про-тив коррупции в нашей стране.     - Ресурсную оценку.      Оценка состояния коррупции      В настоящее  время существует методика исследования уровня корруп-ции, однако данную методику необходимо привести в соответствие с между-народными стандартами. Для оценки состояния коррупции в Кыргызстане ис-пользуются несколько видов исследования:     1. Экспертные оценки.     2. Интегральные индексы,  состоящие из нескольких экспертных  оце-нок.     3. Опросы общественного мнения.     Оценка должна  регулярно проводиться Национальным агентством КР попредупреждению коррупции с привлечением гражданского общества, междуна-родных организаций,  бизнес структур,  государственных и неправительст-венных структур, а также некоммерческих исследовательских организаций.      Факторы, порождающие коррупцию      Возникновению коррупции в республике способствует целый ряд факто-ров:  низкий уровень жизни населения, низкая заработная плата государс-твенных служащих, слабость государственных институтов, безработица, не-развитость институтов гражданского общества, непомерные полномочия пра-воохранительных органов и др.  Однако для успешной реализации Стратегиивыделены ключевые факторы, воздействуя на которые можно в короткие сро-ки и существенно сократить условия для возникновения коррупции.     Анализ деятельности государственных органов в Кыргызской Республи-ке,  в том числе функциональный анализ, проводимый в рамках администра-тивной реформы, мероприятия по дерегулированию экономики свидетельству-ют о том,  что коррупция стала составной частью механизма государствен-ного  управления.  Большинство сотрудников органов государственного уп-равления и государственных учреждений выполняют свои  функции  исключи-тельно  в  обмен на законные (утвержденные Правительством) и незаконныеплатежи от населения и хозяйствующих субъектов.  Государственная службастала  источником  незаконных доходов,  а не деятельностью на благо об-щества.     Очевидно, что  чрезмерное вмешательство государства в деятельностьхозяйствующих субъектов создает широкие возможности для чиновников  ре-гулирующих и контролирующих органов злоупотреблять своими полномочиями.Низкая заработная плата государственных служащих стала для них дополни-тельным стимулом поиска побочных заработков в виде взяток,  подарков заисполнение или неисполнение своих должностных обязанностей.     Поэтому мерами первостепенной важности Стратегии станут сокращениеи упорядочение регулятивных функций государства и реформа оплаты  трудагосударственных служащих в сторону ее существенного повышения и измене-ния тарифной сетки,  которая будет сопровождаться реформой системы под-бора, обучения и расстановки кадров.      Ранее предпринятые меры борьбы с коррупцией      В Кыргызской  Республике не раз предпринимались попытки системати-зировать борьбу с коррупцией,  но они носили формальный и декларативныйхарактер. Основным недостатком ранее принятых антикоррупционных мер бы-ло отсутствие специализированного органа по координации  и  мониторингуисполнения и,  как следствие,  невозможность определить, в каком объемебыли выполнены те или иные мероприятия.     Ситуация стала  меняться к концу 2003 года.  К борьбе о коррупциейбыло привлечено внимание мирового сообщества.  В декабре 2003 года Кыр-гызская Республика,  первая из стран СНГ и единственная страна в регио-не,  подписала Конвенцию ООН против коррупции,  которая  ратифицированаЖогорку Кенешем в 2005 году. В 2004 году впервые миссия зарубежных экс-пертов ОБСЕ,  ПРООН и ЮСАИД по добросовестному управлению/борьбе с кор-рупцией, а также группа экспертов ОЭСР провели экспертизу законодатель-ной и институциональной базы Кыргызской Республики для борьбы с корруп-цией. Рекомендации зарубежных экспертов внесли большой вклад в формиро-вание антикоррупционной стратегии в Кыргызской Республике. В том же го-ду  был  образован Консультативный совет по добросовестному управлению,который начал аналитическую и координационную работу по  предупреждениюкоррупции  с широким привлечением общественности и международного сооб-щества. В рамках Конвенции ООН и других международных обязательств Кыр-гызская Республика выполнила практически все требования институциональ-ного характера, направленные против коррупции:     - в  2004  году  в Кыргызской Республике был принят Закон "О госу-дарственных закупках",  разработанный в соответствии  с  рекомендациямиВсемирного банка,  Всемирной торговой организации и Европейского союза.Главным учреждением, ответственным за исполнение закона, является Госу-дарственное агентство по государственным закупкам и материальным резер-вам при Правительстве Кыргызской  Республики,  в  обязанности  котороговходит нормативное и правовое регулирование,  организация и осуществле-ние закупок,  координация и регулирование деятельности различных  госу-дарственных  органов в процессе государственных закупок,  а также конт-роль за реализацией Закона "О государственных закупках".  Закон о госу-дарственных  закупках  и механизм его исполнения соответствуют междуна-родным стандартам в данной области;     - в ноябре 2004 года Указом Президента Кыргызской Республики обра-зован институт статс-секретарей, в полномочия которых входят такие воп-росы,  как обеспечение единой системы подготовки и повышения квалифика-ции государственных служащих и соблюдение госслужащими профессиональнойэтики;     - также в 2004 году в Кыргызской Республике был  принят  Закон  "Огосударственной службе",  разработанный в соответствии с рекомендациямимеждународных экспертов в области государственной службы. Согласно дан-ного  закона замещение вакантных административных государственных долж-ностей государственной службы проводится путем проведения конкурса, чтопозволяет  реализовать  право  граждан  Кыргызской Республики на равныйдоступ к государственной службе с учетом их способностей  и  профессио-нальной подготовки. Ответственным за исполнение данного закона являетсяАгентство Кыргызской Республики по делам государственной службы;     - в  ноябре  2006 года вступил в силу Закон "О противодействии фи-нансированию терроризма и легализации (отмывания)  доходов,  полученныхпреступным путем (ПФТ/ОД)".  Ответственным за исполнение данного законаявляется Служба финансовой разведки Кыргызской Республики,  которая вы-полняет функции по сбору,  анализу и передаче в компетентные органы ин-формации, связанной с отмыванием денег и финансированием терроризма.      Законодательная и институциональная база борьбы с коррупцией      Законодательная и институциональная база для борьбы с коррупцией вКыргызской  Республике к настоящему моменту достаточно подробно изученаместными и зарубежными специалистами.  Особенно подробно данный  вопросбыл  проработан  экспертами  ОЭСР в рамках Стамбульского плана действийпротив коррупции.  В нашей стране существует определенная законодатель-ная база для борьбы с коррупцией.  В частности, законы "О борьбе о кор-рупцией",  "О государственной службе", "О государственных закупках", "Опротиводействии финансированию терроризма и легализации (отмывания) до-ходов".     Также вступили  в силу Закон Кыргызской Республики "О декларирова-нии и публикации сведений о доходах,  обязательствах и  имуществе  лиц,замещающих политические и иные специальные государственные должности, атакже их близких родственников" и Указ Президента КР  "Об  этике  госу-дарственных служащих". Однако специалисты отмечают декларативный харак-тер Закона "О борьбе с коррупцией",  что не позволяет ему  стать  дейс-твенным средством борьбы с коррупцией.  Комиссии по этике, образованныево всех государственных органах, также не стали действенным антикорруп-ционным механизмом,  поскольку проводят свою работу формально и непроз-рачно.     Необходимо отметить,  что статья 303 УК КР не соответствует нормаммеждународного права и противоречит критериям борьбы с коррупцией.     Законодательство Кыргызской  Республики  не предусматривает специ-альных методов выявления и расследования преступлений в  сфере  корруп-ции.  Международные эксперты считают,  что существующая система выявле-ния,  расследования и уголовного преследования коррупции и дел, связан-ных с коррупцией, излишне сложна и раздроблена.     Кроме того,  существует еще целый ряд законов о доступе к информа-ции, преследовании за отмывание преступных доходов, финансирование тер-роризма и других вопросах,  которые Кыргызская Республика  приняла  дляусиления правовой и институциональной базы борьбы с коррупцией.     Что касается институциональной  базы  расследования  коррупционныхпреступлений,  то она практически отсутствует.  Уголовно-процессуальныйкодекс устанавливает единые рамки для расследования всех видов преступ-лений,  включая преступления в сфере коррупции.  Следствие по уголовнымделам проводят следователи прокуратуры,  органов внутренних дел,  Госу-дарственного  комитета  национальной безопасности,  финансовой полиции,Государственной таможенной инспекции,  Агентства по контролю наркотикови  уголовно-исполнительной  системы  Министерства юстиции.  В некоторыхправоохранительных органах созданы подразделения, специализирующиеся наборьбе  с  коррупционными  преступлениями,  но  их работа является лишьчастью деятельности соответствующих министерств и ведомств.     Следует отметить,  что правоохранительные органы, в рамках их ком-петенции,  не занимаются разработкой и осуществлением превентивных  мерпо борьбе с коррупцией, так как это не является приоритетом их деятель-ности. На практике они имеют дело с конкретными правонарушениями, таки-ми как взятки, злоупотребление должностными полномочиями, подкуп, кото-рые являются лишь последствиями коррупции.  Так,  МВД является исполни-тельно-распорядительным  органом,  который  занимается обеспечением об-щественного порядка,  безопасности личности и общества, а также борьбойс преступностью.  В свою очередь органы прокуратуры осуществляют надзорза точным и единообразным исполнением законодательных  актов,  а  такжеосуществляют  уголовное  преследование  и участвуют в судебном разбира-тельстве дел в случаях и порядке,  предусмотренном законом. Таким обра-зом,  необходимо  осуществлять  разработку,  координацию,  мониторинг иоценку реализации государственной политики по борьбе с коррупцией.                      III. Цель и задачи стратегии      Цель антикоррупционной Стратегии - уменьшение уровня  коррупции  вКыргызской Республике путем устранения причин, порождающих ее, адекват-ных правоохранительных мер,  а также через создание в обществе нетерпи-мого  отношения к коррупции с помощью координации сил и средств различ-ных государственных структур,  общественности,  международных донорскихорганизаций.  После  разработки  соответствующей методики будут указаныпараметры количественной и качественной оценки степени достижения  ука-занной цели.  Количественно уровень коррупции будет отслеживаться путемоценки ущерба от коррупции в долях ВВП,  а качественно - через восприя-тие общественностью и экспертами уровня коррумпированности страны.     Задачи Стратегии:     - Определить  единую,  последовательную  и  долгосрочную программуборьбы с коррупцией.     - Обозначить приоритетные направления борьбы с коррупцией.     - Определить мероприятия и ресурсы для достижения  приоритетов,  атакже ответственные структуры и сроки исполнения.     - Установить систему отслеживания реализации антикоррупционных ме-роприятий.     - Создать механизмы координации антикоррупционных усилий государс-твенных органов и институтов.     - Провести оценку осуществлявшихся ранее антикоррупционных мер.     - Выработать критерии оценки состояния коррупции в стране.                             IV. Приоритеты      Приоритетные сферы  мероприятий Стратегии выбраны исходя из крите-риев наибольшего ущерба,  наносимого коррупцией,  а также  выполнимостимероприятий в обозримом будущем. При этом было учтено, что социальные иполитические последствия коррупции намного опаснее для национальной бе-зопасности  и морального климата в стране,  чем последствия экономичес-кие. Это - сокращение и упорядочение регулятивных и контрольных функцийгосударства и реформа оплаты труда государственных служащих.  Для того,чтобы предпринимаемые усилия были последовательными и систематическими,мероприятия  разработаны  краткосрочные (2008-2011 гг.) и среднесрочные(2011-2015 гг.).  Что касается направлений,  то превентивные меры и об-щественная  поддержка являются безусловными приоритетами,  как наиболеедейственные.                     V. Мероприятия по направлениям                         и сферам деятельности      Все мероприятия Стратегии будут проводиться по четырем направлени-ям,  которые уже изучены в мировой практике и тесно взаимосвязаны междусобой:     1. Предупреждение коррупции.     2. Общественная поддержка.     3. Расследование коррупционных преступлений.     4. Международное сотрудничество.      Сферы действия Стратегии      Предлагается выделить  следующие  сферы,  где коррупция имеет своюспецифику, и где требуется разработка отдельных антикоррупционных мер:     - политическая деятельность;     - администрирование;     - государственные финансы;     - судебные, правоохранительные органы и вооруженные силы;     - социальное развитие.     В каждой из этих сфер разработаны мероприятия по всем четырем нап-равлениям,  которые необходимо реализовать.  Таким образом, направленияпредставляют собой содержание антикоррупционной работы,  а сферы -  этоотрасли, в которых проводятся конкретные антикоррупционные мероприятия:-----------------------------------------------------------------------|       Сферы/Направления      | Предуп- | Общест- | Рассле-| Междуна-||                              |реждение | венная  | дование|  родное ||                              |коррупции|поддержка| корруп-|сотрудни-||                              |         |         | ционных|  чество ||                              |         |         |преступ-|         ||                              |         |         |  лений |         ||------------------------------|---------|---------|--------|---------||Политическая коррупция        |         |         |        |         ||------------------------------|---------|---------|--------|---------||Административная коррупция    |         |         |        |         ||------------------------------|---------|---------|--------|---------||Коррупция в сфере             |         |         |        |         ||государственных финансов      |         |         |        |         ||------------------------------|---------|---------|--------|---------||Коррупция в судебных,         |         |         |        |         ||правоохранительных органах и  |         |         |        |         ||вооруженных силах             |         |         |        |         ||------------------------------|---------|---------|--------|---------||Коррупция в социальной сфере  |         |         |        |         |-----------------------------------------------------------------------      1. Предупреждение коррупции      Предупреждение коррупции будет осуществляться  путем  выявления  иустранения  условий  и причин,  создающих и провоцирующих коррупцию,  внормативно-правовых актах,  других правоустанавливающих  документах,  атакже в процедурах и деятельности государственных и муниципальных орга-нов.     Большое значение  придается  формированию  негативного отношения ккоррупции в обществе.  Будут разработаны и реализованы специальные обу-чающие  программы для взрослых,  студентов,  школьников о коррупционныхрисках,  способах противодействия коррупции и антикоррупционном поведе-нии.      1.1. Политическая коррупция      Предупреждение политической  коррупции осуществляется в сфере дея-тельности политических партий и общественных объединений,  предвыборнойи выборной деятельности, продвижения законопроектов (лоббирования), го-сударственной и муниципальной службы (особенно в вопросах  отбора  кад-ров,  конфликта интересов). Специфика политической коррупции в том, чтонезаконное использование политического влияния,  как правило, не влечетза собой прямого и непосредственного материального вознаграждения. Еслиполитический или общественный деятель  в  обход  существующих  процедурустраивает своих родственников на государственные должности,  то налицостремление укрепить собственное политическое положение,  что может при-нести "дивиденды" в будущем.  Политическая коррупция появляется в усло-виях закрытости информации о деятельности партий и других  общественныхобъединений,  отсутствия общественного контроля над конфликтами интере-сов политических и общественных деятелей, поэтому будет предупреждатьсячерез  максимальную  открытость и прозрачность общественно-политическойдеятельности в Кыргызской Республике.  В первую очередь в данной  сференеобходимо:     - Обеспечить максимально открытую отчетность (в  том  числе  передгражданским  обществом) ЦИК с тем,  чтобы не возникало возможностей длядискриминации в отношении отдельных партий и кандидатов,  гарантироватьпрозрачность  процессов формирования и использования избирательных фон-дов.     - Обеспечить  публикацию ежегодной отчетности политических партий,в том числе составлять и публиковать отчеты об источниках  формированияи использовании избирательных фондов.      1.2. Административная коррупция      Данный вид коррупции есть следствие недостатков в процессах приня-тия решений и рабочих процедур в органах исполнительной власти и в  ор-ганах местного самоуправления,  а также низкого морального уровня частигосударственных  и  муниципальных  служащих.  Необходимо  ликвидироватьконфликты функций,  когда государственные и муниципальные органы однов-ременно контролируют,  осуществляют надзор и  оказывают  услуги,  четкорегламентировать процедуры государственного регулирования,  лишить воз-можности чиновников произвольно принимать решение,  деперсонализироватьвзаимодействие  государственных  служащих с гражданами и организациями.Противодействие административной коррупции в  основном  будет  осущест-вляться в рамках административной реформы, в частности, путем:     - упорядочения функций государственных органов,  особенно  регуля-тивных;     - реформы системы заработной платы государственных и муниципальныхслужащих;     - совершенствования процедур принятия решений;     - реформы системы подбора, обучения и расстановки кадров;     - контроля над конфликтом интересов;     - совершенствования законотворческой техники;     - внедрения обязательной антикоррупционной экспертизы  действующихзаконов и внесенных законопроектов антикоррупционным органом;     - сокращения административных барьеров;     - четкого контроля и прозрачности в земельных вопросах,  при сдел-ках с недвижимостью, приватизации, аренде государственной и муниципаль-ной собственности;     - установления четких и жестких санкций за административные право-нарушения;     - оптимизации административно-территориального деления.      1.3. Коррупция в сфере государственных финансов      Государственный бюджет является основным "объектом"  коррупционныхправонарушений.  В  данном  разделе сосредоточены все антикоррупционныемеры в области составления госбюджета (внедрение реального программногобюджетирования),  доходной части бюджета (фискальные органы,  государс-твенные предприятия,  акционерные общества с государственной долей  ак-ций),  исполнения бюджета (казначейство, министерства и ведомства, осо-бенно в части государственных закупок, реализации инвестиционных проек-тов)  и  контроля  его  исполнения (Счетная палата и внутренний аудит).Первоочередные превентивные меры включают:     - Опубликование  отчетов  об  исполнении бюджетов всех уровней,  атакже материалов проверок Счетной палаты.     - Внедрение мер поощрения для добросовестных налогоплательщиков.     - Регулярное проведение общественных слушаний бюджетов всех  уров-ней.      1.4. Коррупция в судебных, правоохранительных органах и          вооруженных силах      Специальные антикоррупционные мероприятия для существенного сокра-щения коррупции в судебной ветви власти и в среде так называемых "сило-вых" структур содержат:  в первую очередь, полный пересмотр системы от-бора кадров,  люстрацию,  пересмотр внутренних процедур, сокращение не-нужных структур с одновременным  улучшением  материального  обеспеченияоставшихся,  переход на уплату всех административных штрафов через без-наличный расчет. Критически важны следующие шаги:     - Введение  приоритетного финансирования судебной системы и право-охранительных органов.     - Придание  гласности  военного бюджета и ежегодного отчета об ис-полнении.      1.5. Коррупция в социальной сфере      Поскольку на социальную сферу приходится половина  всех  бюджетныхрасходов в Кыргызской Республике,  коррупция в здравоохранении, образо-вании, социальной защите сопоставима по масштабам с коррупцией в право-охранительных  органах,  а по социальному урону значительно превосходитпоследнюю.  С другой стороны,  нужно учитывать,  что изменения в даннойобласти  возможны  только  наряду с масштабными финансовыми вливаниями,поэтому антикоррупционные меры могут дать только отложенный во  времениэффект.     Наиболее продуктивным будет точечный подход, основанный на выявле-нии наиболее социально "вредных" проявлений коррупции в социальной сфе-ре,  и на первых порах следует сосредоточиться именно на них, например,на взимании неофициальной платы в системе здравоохранения,  в государс-твенных образовательных учреждениях, незаконные назначения пенсий и по-собий. В первую очередь необходимо:     - Провести анализ рабочих процессов в социальной сфере с целью вы-явления коррупционных зон.     - Жестко регламентировать денежные сборы в учреждениях образованияи здравоохранения.      1.6. Вовлечение общественности в предупреждение коррупции      Вовлечение общественности  является  обязательным компонентом всехмероприятий Стратегии.  Стратегия должна включать меры  по  активизацииСМИ,  так как они - "естественные" враги коррупции. Важным инструментомвовлечения общественности в борьбу с коррупцией является  разработка  ивнедрение  антикоррупционных  учебных курсов для взрослых,  студентов ишкольников.  Основными методами продвижения мер по предупреждению  кор-рупции будут:  постоянное освещение в СМИ предупредительных мер, прове-дение общественных кампаний,  Дня борьбы с коррупцией, организация "го-рячих линий" для сообщений о фактах коррупции.     Ключевой шаг в этой сфере - введение  в  законодательство  понятия"публичное лицо",  для того,  чтобы чиновники как публичные лица,  былиограничены в использовании права на защиту чести и достоинства при  вы-полнении своих служебных обязанностей.      2. Общественная поддержка      Коррупцию во многих случаях можно предотвратить, если граждане бу-дут более ответственно относиться к реализации своих законных прав. Об-щественность  будет осведомлена о коррупционном риске и о своих правах.Цель антикоррупционного просвещения -  формирование  такого  стереотипаповедения граждан,  когда они предпочтут более длительный,  но законныйпуть простому решению проблемы путем  дачи  взятки  официальным  лицам.Коррупция  должна  быть  признана в обществе как один из видов опасногоантиобщественного поведения.     Для этого будут осуществляться:     - регулярное освещение в средствах массовой информации антикорруп-ционных мероприятий;     - информирование общественности (потребителей, избирателей, предп-ринимателей и других заинтересованных лиц) о коррупционных рисках в тойили иной сфере;     - проведение общественных слушаний, регулярных и обязательных кон-сультаций с организациями гражданского общества перед принятием  важныхрешений, особенно в сфере государственного регулирования и налогов;     - образование института общественных инспекторов;     - образование  в каждом государственном органе комиссии по предуп-реждению коррупции.      3. Расследование коррупционных преступлений      Преступления, связанные с коррупцией,  относятся к разряду сложно-доказуемых.  Поскольку прямые улики совершения действий, классифицирую-щихся как коррупция, нередко бывает трудно получить, многие страны вве-ли уголовную ответственность за такие виды деятельности,  как отмываниедоходов и другие правонарушения,  которые часто ассоциируются с корруп-цией. Например, легализация доходов, полученных преступным путем, расс-матривается как один из признаков наличия коррупции.     Качество расследований  коррупционных  преступлений будет повышеноза счет более четкого инструментария в виде усовершенствованного  зако-нодательства и процедур, соответствующим образом обученного штата и вы-деления необходимых ресурсов.      3.1. Политическая коррупция      - Довести до логического завершения уголовные  дела,  возбужденныепо фактам коррупции в отношении высших должностных лиц,  и обнародоватьрезультаты расследований.     - Внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс,  предусмот-рев уголовную ответственность за коррупционные деяния,  включая взяточ-ничество  иностранных  должностных  лиц и должностных лиц международныхорганизаций, путем расширения понятия должностного лица либо в качествеотдельного вида преступной деятельности.      3.2. Административная коррупция      - Внести поправки в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный ко-декс в отношении определения доходов и средств преступной  деятельностис тем, чтобы привести положения обоих кодексов в соответствие между со-бой и с Конвенцией ООН против коррупции.     - Предусмотреть уголовную ответственность за "сокрытие", "злоупот-ребление полномочиями", "незаконное обогащение" в соответствии с их оп-ределениями в Конвенции ООН против коррупции.      3.3. Сфера государственных финансов      - Провести  расследование законности и обоснованности размеров та-рифов на электроэнергию и финансирования электроэнергетической отрасли,а также провести расследование потерь в электроэнергетической и газовойсистеме республики.      3.4. Расследование в судебных, правоохранительных органах и          вооруженных силах      - Обеспечить  предоставление  регулярной  информации Национальномуагентству КР по предупреждению коррупции,  охватывающей все сферы госу-дарственной службы, органов внутренних дел, прокуратуры и судов.     - Обеспечить на автодорогах республики поэтапное внедрение автома-тизированного видеонаблюдения за дорожным движением.     - Создать единую автоматизированную информационную систему  судеб-ных  органов  и ввести автоматическое (электронное) распределение дел всудебных органах.      3.5. Социальная сфера      - Распространить действие антикоррупционного  законодательства  наработников социальной сферы (врачей, учителей).      4. Международное сотрудничество      Международные организации  являются  важным  фактором в плане экс-пертной и донорской поддержки разрабатываемой Стратегии.  Международноесообщество будет активно привлекаться к организации тренингов,  семина-ров и круглых столов,  в обеспечении техническими средствами и  методи-ческими  материалами правоохранительных органов,  государственных и об-щественных организаций.     В рамках  сотрудничества с международными организациями КыргызскаяРеспублика продолжит взаимодействие с соответствующими  структурами  зарубежом, реализующими антикоррупционные меры, будет внедрять в практикуантикоррупционной борьбы положительный опыт зарубежных стран, постоянновести  работу  с антикоррупционными организациями мира.  Для расширениявзаимовыгодного сотрудничества необходимо:     - Привести законодательство Кыргызской Республики в соответствие сположениями Конвенции ООН против коррупции.     - Расширить участие в международных и региональных антикоррупцион-ных программах, в частности в рамках Стамбульского плана действий Анти-коррупционной сети для стран с переходной экономикой ОЭСР.     - Регулярно обмениваться опытом с  зарубежными  антикоррупционнымиструктурами.                   VI. Риски при реализации Стратегии      Настоящая Стратегия  не может быть выполнена полностью при следую-щих условиях:     - Отстранение  или  неучастие гражданского общества в реализации имониторинге Стратегии.     - Противодействие НАПК, осуществляющему функции контроля за реали-зацией Стратегии,  со стороны правоохранительных и иных государственныхорганов.     - Включение в Стратегию слишком амбициозных  мероприятий,  которыене могут быть выполнены.     - Преобладание среди мероприятий  законодательных  и  правоохрани-тельных мер в ущерб превентивным действиям.     - Создание зон недоступности для действия антикоррупционных мер.     - Отсутствие механизмов защиты лиц,  обеспечивающих реализацию ан-тикоррупционных мер.                       VII. Ресурсное обеспечение      Реализация Стратегии потребует значительных финансовых ресурсов. Вто же время готовность Правительства выделить средства на антикоррупци-онные мероприятия в условиях бюджетного дефицита и необходимость финан-сировать  большое  количество  социальных обязательств перед населениемрассматривается как один из надежных индикаторов  наличия  политическойволи и решимости вести борьбу с коррупцией.     Существуют еще два аргумента в пользу необходимости адекватного  исвоевременного финансирования Стратегии: во-первых, ущерб от коррупции,особенно прямые потери бюджета от неполучения доходов,  хищений и раст-рат,  даже по предварительным оценкам, намного превысят стоимость анти-коррупционных мероприятий; во-вторых, часть мероприятий может быть осу-ществлена в рамках действующих международных кредитных и грантовых сог-лашений, а значит, ресурсы на их осуществление практически уже находят-ся в распоряжении Правительства.                        VIII. Мониторинг и оценка      Для успешной  реализации  Стратегии критически важно разработать ивнедрить систему мониторинга и оценки.  К разработанным в Стратегии ме-роприятиям уже подобраны индикаторы для отслеживания результатов, кото-рые станут органической частью Стратегии.  Органом мониторинга являетсяНациональное агентство КР по предупреждению коррупции.  В свою очередь,общественность будет вести мониторинг  деятельности  антикоррупционногооргана.  Для соблюдения объективности и беспристрастности к мониторингуи оценке должны привлекаться неправительственные организации и  незави-симые институты.                IX. План действий по реализации Стратегии      В приложении  представлен  План  действий по реализации Стратегии,который по структуре соответствует самой Стратегии. В План включены ме-роприятия,  ожидаемые результаты,  индикаторы, сроки, ответственные ис-полнители, а также партнеры по реализации мероприятий. После согласова-ния конкретных мероприятий и оценки их стоимости в таблицу будет допол-нительно включена колонка "Ресурсы".  План также является постоянно об-новляемым документом, содержание которого будет изменяться и дополнять-ся в зависимости от развития ситуации в данной сфере.                    X. Глоссарий и список сокращений      Антикоррупционная политика - система разносторонних  и  последова-тельных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин иусловий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.     Антикоррупционный орган - в данном случае означает любые государс-твенные институты, первоочередной целью которых является предотвращениекоррупции,  а также разработка, координация и контроль исполнения анти-коррупционных мер,  стратегий и планов действий, расширение и распрост-ранение знаний по вопросам предупреждения коррупции. В некоторых случа-ях антикоррупционные органы  наделяются  правоохранительными  функциямирасследования коррупционных правонарушений.     Бенефициар - лицо, получающее доходы или другие выгоды от деятель-ности третьих лиц.     Захват государства - возможность для отдельных лиц или группы  лицсоздания  выгодного  для себя правового поля путем незаконного воздейс-твия на органы государственной власти (например,  путем подкупа, шанта-жа, использования конфликта интересов должностных лиц).     Индексы (в статистике) - относительные величины, количественно ха-рактеризующие динамику совокупности, состоящей из непосредственно несо-измеримых единиц,  или части такой совокупности.  Интегральные  индексысами строятся на основе других индексов, то есть являются индексами ин-дексов.  Например,  Индекс Восприятия Коррупции считается исходя из ре-зультатов нескольких опросов,  которые сами по себе уже являются индек-сами.     Индекс восприятия коррупции - показатель, используемый международ-ной НПО "Трансперенси Интернэшнл" для измерения  уровня  коррупции  дляотдельной  страны.  Индекс Восприятия Коррупции является "опросом опро-сов",  отражающим восприятие положения дел  с  коррупцией  в  отдельныхстранах бизнесменами и аналитиками как зарубежными,  так и представляю-щими сами страны.  В 2004 году Индекс Восприятия Коррупции рассчитан наосновании результатов 18 исследований, предоставленных Трансперенси Ин-тернэшнл в период с 2002 по 2004 годы 12-ю независимыми  исследователь-скими институтами.  Индекс рассчитывается только для тех стран, в кото-рых было проведено не менее трех исследований.  Соответственно,  многиестраны,  включая те,  которые могли бы входить в число стран с наиболеевысоким уровнем коррупции,  не попали в Индекс,  поскольку  данных  длярасчета Индекса для них оказалось недостаточно.     Коррупция [от лат. corruptio - подкуп] - преступная деятельность всфере общественных отношений, заключающаяся в использовании должностны-ми лицами доверенных им прав и властных возможностей в личных целях.     Конвенция ООН  против  коррупции  - принята Генеральной АссамблеейООН 31 октября 2003 года и является универсальным международно-правовымактом, содержащим всеобъемлющий пакет мероприятий и правил, которые всестраны могут применять для укрепления своих правовых норм и системы го-сударственного регулирования в области борьбы с коррупцией.  КыргызскаяРеспублика,  одной из первых среди стран СНГ, 10 декабря 2003 года под-писала Конвенцию ООН против коррупции.     Конфликт интересов - конфликт интересов возникает в ситуации, ког-да  решения должностных лиц могут быть подвержены влиянию их личной за-интересованности путем использования преимуществ своих должностных пол-номочий  в продвижении личных интересов.  Конфликт интересов приводит ктому,  что должностные лица принимают решения,  которые не  обязательносовпадают с более широкими интересами государства.     Латентный [латин. latens - скрывающийся] - не проявляющийся вовне,недоступный внешнему наблюдению.     Люстрация [от латинского lustratio - очищение посредством жертвоп-риношения] - очищение;  принесение очистительной жертвы; моральное, ду-ховное очищение.  В контексте антикоррупционной  Стратегии  "люстрация"это  комплекс  законодательных мер и практика недопущения в аппарат уп-равления государственных органов и учреждений, правоохранительные орга-ны,  на иные важные государственные посты лиц, осужденных ранее за кор-рупцию или должностные преступления.     Нигилизм - [от лат. nihil - ничто], отрицание общепринятых ценнос-тей:  идеалов,  правовых и моральных норм,  культуры, форм общественнойжизни.     Превентивные меры [от латин.  praeventus -  более  ранний  приход,предшествование, предупреждение] - предупреждающий, предохранительный.     Публичное должностное лицо - любое назначаемое или избираемое  ли-цо,  занимающее  какую-либо должность в органах государственной власти,судебных органах и органах  местного  самоуправления,  в  организациях,предприятиях,  учреждениях,  объединениях любой формы собственности,  иуполномоченное в силу занимаемой должности осуществлять права и обязан-ности,  направленные на обеспечение (соблюдение) законных государствен-ных и/или общественных интересов.     Репрессия [латин. repressio - обуздание] - карательная мера, нака-зание.     Стамбульский план действий - в ходе 5-й ежегодной Сети по борьбе скоррупцией для стран с переходной экономикой,  в сентябре 2003  года  вг.Стамбуле (Турция),  Армения,  Азербайджан, Грузия, Российская Федера-ция, Таджикистан и Украина на политическом уровне одобрили региональныйплан  действий по борьбе с коррупцией;  Кыргызстан присоединился к этойинициативе в ноябре 2003 года.     Стратегия борьбы с коррупцией - наиболее общий план действий,  оп-ределяющий приоритеты, последовательность и пути достижения комплекснойцели - снижения уровня коррупции в обществе.     ВВП - валовой внутренний продукт.     СМИ - средства массовой информации.     СНГ - Содружество Независимых Государств.     ОВСЕ - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе.     ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития.     ПРООН - Программа развития ООН.     ЮСАИД - Агентство международного развития Соединенных Штатов  Аме-рики.     ЦИК - Центральная комиссия по выборам  и  проведению  референдумовКыргызской Республики.