ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 18 января 2016 года № 14

О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О выборах в органы местного самоуправления Кыргызской Республики"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О выборах в органы местного самоуправления Кыргызской Республики", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К.С.Бокоевым.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О выборах в органы местного самоуправления Кыргызской Республики"

Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О выборах в органы местного самоуправления Кыргызской Республики", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К.С.Бокоевым, отмечает следующее.

Указанный законопроект актуален в контексте Программы развития местного самоуправления Кыргызской Республики на 2013-2017 годы, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 18 декабря 2013 года № 678. Цели и задачи законопроекта созвучны с задачей по восстановлению доверия граждан к органам местного самоуправления путем усиления квалификационных требований к кандидатам в депутаты местных кенешей, главам исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения равных условий в выборном процессе, расширения круга субъектов выдвижения, исключающими монополию политических партий в выборном процессе.

Кроме того, законопроект имеет практическую значимость в вопросе повышения статуса главы айыл окмоту и ограничения его от чрезмерного влияния и политических интриг депутатов местных кенешей.

Тем не менее, законопроект не в полной мере соответствует требованиям Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" и Инструкции по законотворческой технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5385-V.

Статьей 2 законопроекта предлагается предусмотреть понятия и термины с разъяснениями их значения. Так, предлагаемые понятия "исполнительный орган местного самоуправления (мэрия, айыл окмоту)", "местное сообщество", "член местного сообщества" противоречат понятиям, предусмотренным в Законе Кыргызской Республики "О местном самоуправлении".

Принимая во внимание, что основным законом, закрепляющим организационные и правовые основы деятельности органов местного самоуправления является Закон Кыргызской Республики "О местном самоуправлении", предлагается вышеперечисленные понятия, предусмотренные в законопроекте изложить аналогично понятиям, содержащимся в вышеназванном Законе.

Также предлагается понятие "документ, удостоверяющий личность избирателя" изложить по аналогии с термином, содержащимся в конституционном Законе Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", согласно которому документом, удостоверяющим личность избирателя признается паспорт гражданина (ID-карта) или общегражданский паспорт гражданина Кыргызской Республики.

В статье 4 законопроекта предусматриваются ограничения избирательных прав военнослужащих, а также студентов и аспирантов, что противоречит статье 20 Конституции Кыргызской Республики.

Частью 1 статьи 4 законопроекта предлагается определить, что граждане Кыргызской Республики, достигшие 18 лет, являющиеся членами местного сообщества соответствующей административной территориальной единицы, проживающие на соответствующей территории не менее двух лет, имеют право избирать депутатов местных кенешей, мэров городов, глав айыл окмоту.

Согласно части 2 вышеуказанной статьи члены местных сообществ избирают депутатов соответствующих местных кенешей, мэров городов, глав айыл окмоту непосредственно. В соответствии с частью 1 статьи 3 законопроекта основными принципами участия граждан в выборах в органы местного самоуправления являются всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Однако частью 1 статьи 64 законопроекта предлагается предусмотреть, что выборы мэра города осуществляются городским кенешем путем косвенного голосования сроком на 4 года. Из этого следует, что при выборе мэра города граждане Кыргызской Республики не имеют прямого избирательного права, поскольку выборы осуществляются путем косвенного голосования, когда воля гражданина опосредуется городским кенешем.

Из вышеизложенного следует, что между частями 1 и 2 статьи 4 и частью 1 статьи 64 законопроекта имеются внутренние противоречия и требуется их устранение.

Кроме того, норма, при которой избирательное право гражданина наступает только в случае проживания не менее 2 лет на соответствующей территории, противоречит Конституции Кыргызской Республики.

Также имеются внутренние противоречия между частью 1 статьи 5, частью 1 статьи 64 и частью 1 статьи 65 законопроекта.

Так, частью 1 статьи 5 законопроекта предлагается установить, что депутаты местных кенешей, мэры городов и главы айыл окмоту избираются сроком на 4 года. В то же время частью 1 статьи 64 законопроекта предлагается осуществлять выборы мэра города городским кенешем путем косвенного голосования сроком на 4 года, а согласно части 1 статьи 65 законопроекта мэры городов избираются городским кенешем на срок его созыва.

Следует отметить, что согласно части 1 статьи 21 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" местные кенеши - представительные органы местного самоуправления, формируемые в порядке, установленном настоящим Законом, законодательством о выборах и о статусе депутатов местных кенешей, избираются сроком на 4 года. В соответствии с частью 1 статьи 43 и частью 1 статьи 49 указанного Закона мэры городов и главы айыл окмоту избираются депутатами соответствующих местных кенешей путем тайного голосования на срок созыва местного кенеша.

По смыслу и содержанию части 7 и 8 статьи 4 и части 2 и 3 статьи 63 законопроекта дублируют друг друга и по содержанию и по смыслу, являются предметами регулирования последней статьи. В указанных нормах содержатся требования к кандидатам на должность главы исполнительного органа местного самоуправления, в связи с чем считаем целесообразным исключить части 7 и 8 статьи 4 из законопроекта, а части 2 и 3 статьи 63 объединить в одну часть и доработать в редакционном плане.

Аналогичное замечание по части 4 статьи 56 и части 15 статьи 31 законопроекта.

Понятия "законодательство" и "нормативный правовой акт" являются обобщенными понятиями и носят расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки. Так, в соответствии со статьей 2 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, а под нормативным правовым актом - официальный документ установленной формы, принятый в пределах компетенции уполномоченного государственного органа, органа местного самоуправления или путем референдума, направленный на установление, изменение или отмену норм права. При этом статьей 5 названного Закона определен исчерпывающий перечень нормотворческих органов, обладающих правом принятия нормативных правовых актов только в той сфере, в какой находится их компетенция. В связи с чем полагаем целесообразным проанализировать предметы будущих нормативных правовых актов и указать конкретный субъект, который должен его принять, а в заключительных положениях всегда предусматривать поручение такому субъекту, с указанием срока его исполнения.

На основании вышеизложенного предлагаем доработать часть 1 статьи 8, части 2, 7 и 8 статьи 23, часть 6 статьи 25, часть 1 статьи 28, часть 7 статьи 29, часть 18 статьи 32, часть 18 статьи 37, часть 4 статьи 42, часть 1 статьи 45, часть 5 статьи 58 и часть 2 статьи 63 законопроекта.

Частью 15 статьи 16 законопроекта предлагается предусмотреть, что в случае снятия кандидатом своей кандидатуры, отзыва своих кандидатов группой избирателей, политической партией, отзыва списка кандидатов политической партией или отмены (аннулирования) регистрации кандидата, списка кандидатов поступившие в избирательный фонд денежные средства подлежат безотлагательному возврату внесшим их гражданам и организациям. Вместе с тем отмечаем, что формулировка "безотлагательное" создает коррупциогенный фактор и предоставляет право субъектам по своему усмотрению, не руководствуясь четким, законодательно закрепленным критериям, толковать ту или иную ситуацию. В этой связи предлагаем доработать часть 15 статьи 16 законопроекта, указав конкретные сроки.

Аналогичное замечание по формулировкам, содержащимся в части 1 статьи 12 ("максимальных удобств"), пункту 3 части 5 статьи 19 ("необходимую"), части 17 статьи 37, части 2 статьи 41, части 7 статьи 42, части 7 статьи 43, частям 4 и 7 статьи 44 ("незамедлительно").

Наряду с вышеизложенным отмечаем, что в законопроекте предусматриваются нормы, положения которых являются предметом регулирования других нормативных правовых актов. В этой связи отмечаем, что в соответствии со статьей 32 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики, в случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, регулирующего данную сферу правоотношений.

Так, частью 5 статьи 18 законопроекта предлагается установить, что во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы (должности) или без его согласия переведен на другую работу (должность), за исключением случаев ликвидации организации (юридического лица) либо прекращения деятельности работодателя (физического лица). Время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом.

Вместе с тем отмечаем, что вопросы, связанные с трудовым правом граждан, являются предметом регулирования Трудового кодекса Кыргызской Республики.

Аналогичное замечание по части 7 статьи 19 законопроекта.

Также частью 1 статьи 25 законопроекта предлагается предусмотреть, что кандидаты, политические партии, группы избирателей имеют право на предоставление им бесплатного эфирного времени на каналах телерадиоорганизаций, подпадающих под действие части 18 статьи 22 законопроекта и осуществляющих телевизионное вещание и радиовещание на территории, на которой проводятся выборы. Указанное эфирное время должно приходиться на период, когда телерадиопрограммы собирают наибольшую аудиторию - с 20 до 24 часов.

Однако стоит отметить, что отношения в сфере телевизионного и радиовещания на территории Кыргызской Республики регулируются Законом Кыргызской Республики "О телевидении и радиовещании".

Статьей 44 законопроекта предлагается урегулировать вопросы обжалования решений итогов голосования и результатов выборов.

Частями 8, 9 и 10 вышеназванной статьи законопроекта предлагается закрепить положения о порядке подачи жалобы на решение суда первой инстанции, надзорной жалобы в Верховный суд Кыргызской Республики, а также порядок вступления в силу постановления суда надзорной инстанции.

Вместе с тем, необходимо отметить, что статьями 256-258 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики установлен порядок ведения производства по делам о защите избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса.

На основании вышеизложенного считаем целесообразным исключить часть 5 статьи 18, часть 1 статьи 25 и части 8, 9 и 10 статьи 44 законопроекта.

Одновременно с вышеизложенным, важно отметить, что представленный законопроект не отвечает нынешним требованиям по проведению выборов. Так, в 2014 году принят Закон Кыргызской Республики "О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики", основной задачей которого является составление актуализированного списка избирателей. Принятие данного Закона позволило внедрить в избирательный процесс систему голосования на основании биометрических и персональных данных граждан.

Статьями 32 и 33 законопроекта предусматриваются порядок голосования и порядок досрочного голосования. Однако в указанных статьях не предусмотрены вопросы новых процедур согласно конституционному Закону Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" с использованием биометрических данных граждан. В этой связи считаем целесообразным в указанных статьях отразить вопросы новых технологий голосования.

В порядке информации сообщаем, что Правительством Кыргызской Республики инициирован проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики "О выборах депутатов местных кенешей", предусматривающий проведение выборов с использованием биометрических данных граждан, одобренный постановлением Правительства Кыргызской Республики от 17 ноября 2015 года № 778 и направленный на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.

На основании вышеизложенного, а также в целях обеспечения единого порядка проведения выборов предлагаем в целом пересмотреть положения законопроекта.

Главой 6 законопроекта предусмотрены выборы мэров городов и глав айыл окмоту. Из содержания статьи 65 законопроекта следует, что мэр города избирается городским кенешем. Вместе с тем, согласно статьям 66-71 законопроекта главы айыл окмоту избираются по принципу всеобщего равного избирательного права. Также следует отметить, что согласно статье 66 законопроекта выборы глав айыл окмоту при избрании населением предлагается назначить Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики (далее - Центризбирком). Однако согласно статье 106 Конституции Кыргызской Республики Центризбирком обеспечивает подготовку и проведение выборов и референдумов в Кыргызской Республике. Следовательно, назначение выборов глав айыл окмоту можно рассматривать как превышение полномочий Центризбиркома.

По нормотворческой технике следует отметить, что используемые в проекте отсылочные нормы имеют неправильные ссылки на структурные элементы законопроекта. В частности, в части 3 статьи 13, части 6 статьи 58 и пункте 4 части 2 статьи 67 законопроекта.

Одновременно часть 2 статьи 72 законопроекта предлагаем привести в соответствие с требованиями части 7 статьи 17 Закона Кыргызской Республики "О нормативно правовых актах Кыргызской Республики", согласно которой при признании нормативного правового акта утратившим силу одновременно подаются на утрату все нормативные правовые акты либо их структурные элементы, которыми вносились изменения и (или) дополнения в данный акт.

Частью 6 статьи 65 законопроекта городской кенеш наделяется правом досрочного освобождения мэра города, когда согласно части 6 статьи 43 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" данные полномочия принадлежат Премьер-министру Кыргызской Республики.

Частью 14 статьи 71 законопроекта вопросы досрочного освобождения главы айыл окмоту предлагается отнести к полномочиям Центризбиркома, что противоречит части 7 статьи 49 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" и пункту 11 части 1 статьи 11 Закона Кыргызской Республики "О местной государственной администрации". В указанных нормах вопросы досрочного освобождения главы айыл окмоту отнесены к полномочиям главы местной государственной администрации.

Следовательно, в целях приведения в соответствие с настоящим законопроектом недостаточно признание утратившим силу только Закона Кыргызской Республики "О выборе депутатов местных кенешей", как предлагается законопроектом, а необходимо внести соответствующие изменения в законы Кыргызской Республики "О местном самоуправлении", "О местной государственной администрации", "О статусе депутатов местных кенешей", "О статусе столицы", "О статусе города Ош", "Об избирательных комиссиях по проведению выборов и референдумов Кыргызской Республики" и т.д.

Так, в соответствии с частью 4 статьи 17 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", в связи с принятием нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу все акты той же или меньшей юридической силы или их структурные элементы, если они противоречат включенным в новый акт нормативно правовым предписаниям либо поглощены им, либо фактически утратили свое значение. В этой связи, а также в целях исключения коллизий в законодательстве и недопущения неясностей в правоприменительной практике считаем целесообразным одновременно данным законопроектом предусмотреть внесение изменений в вышеназванные законы, т.е. внести пакет законопроектов.

Финансирование в рамках данного законопроекта должно осуществляться в пределах средств, предусмотренных для соответствующих государственных органов.

В соответствии со статьей 25 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" справка-обоснование к проекту нормативного правового акта должна содержать информацию о результатах общественного обсуждения в случае, когда оно должно быть проведено. Однако, в справке-обосновании отсутствует информация о результатах общественного обсуждения.

На основании вышеизложенного считаем целесообразным доработать указанный законопроект с учетом изложенных замечаний и предложений.