ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 31 мая 2016 года № 285

О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики

постановляет:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К.С.Бокоевым, Н.В.Никитенко и У.Т.Кыдыралиевым.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики"

В соответствии со статьей 80 Конституции Кыргызской Республики и статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики, рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" (далее - проект Закона), инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К.С.Бокоевым, Н.В.Никитенко и У.Т.Кыдыралиевым, приходит к следующему заключению.

1. Частью 1 статьи 1 проекта Закона предлагается часть 2 статьи 9 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" изложить в новой редакции, согласно которой при подготовке и принятии нормативных правовых актов по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ и органов местного самоуправления, нормотворческие органы (должностные лица) проводят консультации и обсуждения с ассоциациями, союзами органов местного самоуправления в порядке, установленном законодательством. Исходя из справки-обоснования к проекту Закона, данное изменение направлено на усиление требований статьи 9 вышеуказанного Закона.

Однако, по нашему мнению, редакция пересматриваемой нормы осталась практически неизменной, а изменение, наоборот, сужает круг актов, по которым требуются соответствующие консультации и обсуждения, поскольку понятие "решение" является более широким, чем понятие "нормативный правовой акт". В связи с чем отмечаем неясность целей вводимых изменений.

Кроме того, формулировка "в порядке, установленном законодательством" является обобщенным понятием и носит расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки, в связи с чем предлагаем указать сферу регулирования законодательства.

Аналогичные предложения по абзацам третьему, двенадцатому, тринадцатому части 8, абзацу шестому части 10, абзацу пятому части 13 статьи 1 и абзацу одиннадцатому статьи 3 проекта Закона.

2. Частью 2 статьи 1 проекта Закона предлагается установить, что правом местной нормотворческой (народной) инициативы обладают не менее трехсот членов местного сообщества, если иное не предусмотрено уставом местного общества. В справке-обосновании отмечается, что предлагаемые положения направлены на упрощение процедуры нормотворческой инициативы, так как установленные действующей редакцией части 2 статьи 14 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" нормы неприменимы в городах областного и республиканского значения.

В этой связи необходимо отметить, что местная нормотворческая инициатива осуществляется в пределах административно-территориальной единицы города и айылного аймака, где численность проживающего населения разная. В связи с этим предлагаем установить численность членов местного сообщества, обладающих правами местной нормотворческой инициативы с учетом численности населения соответствующей административно-территориальной единицы, т.е. по аналогии определения численного состава местных кенешей, предусмотренного статьей 23 вышеуказанного Закона. Например, до 6000 - 300 человек, от 6001 до 20000 - 600 человек, от 20001 и выше - 1000 человек, а для городов Бишкек и Ош - 5000 человек.

3. Принимая во внимание, что в соответствии с частью 2 статьи 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике, предлагаем абзацы второй - четвертый части 3 статьи 1 проекта Закона объединить и изложить в следующей редакции:

"абзац второй части 5 изложить в следующей редакции:

"В случае объединения депутатов городского кенеша в коалицию фракций большинства, председательство в постоянной комиссии по бюджету и финансам передается фракции или коалиции фракций меньшинства, за исключением случаев, когда в городском кенеше отсутствуют фракции или коалиции фракций меньшинства.".

4. Частью 6 статьи 1 проекта Закона предлагается часть 4 статьи 32 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" изложить в новой редакции следующего содержания: "Председатель постоянной комиссии городского кенеша, ведающий вопросами бюджета и финансов, избирается из числа представителей фракции или коалиции фракций меньшинства. Состав постоянной комиссии городского кенеша по вопросам бюджета и финансов может состоять из членов фракций или коалиции фракций меньшинства и из членов фракции или коалиции фракций большинства.". Однако отмечаем неясность основания исключения нормы, устанавливающей, что решение об избрании председателя постоянной комиссии оформляется постановлением соответствующего местного кенеша, и предлагаем сохранить указанную норму Закона.

Кроме того, учитывая, что использование неопределенных, многозначных терминов и понятий в нормативных правовых актах порождает коррупционные факторы, во втором предложении указанного положения проекта Закона слова "может состоять" предлагаем заменить словом "формируется".

Абзацем восьмым части 6 статьи 1 проекта Закона статью 32 предлагается дополнить частью 11, согласно которой постоянные комиссии местного кенеша на постоянной основе в порядке, установленном Правительством Кыргызской Республики, осуществляют мониторинг и оценку принятых местным кенешем нормативных правовых актов, с целью выявления эффективности и результативности их действий.

К осуществлению мониторинга и оценки нормативных правовых актов постоянные комиссии вправе привлекать независимых экспертов, представителей гражданского общества и членов местного сообщества.

При этом необходимо отметить, что согласно Порядку проведения мониторинга и оценки эффективности нормативных правовых актов Правительства Кыргызской Республики, утвержденному постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 марта 2015 года № 139, указанный порядок определяет правила осуществления мониторинга и оценки эффективности действия нормативных правовых актов Правительства Кыргызской Республики.

В связи с этим из предлагаемой редакции слова "в порядке, установленном Правительством" предлагаем исключить.

5. Частью 7 статьи 1 проекта Закона, путем замены слов "кенеши городов" словами "местные кенеши" в части 1 статьи 35 и признанием утратившей силу части 2 указанной статьи Закона, предлагается наделить айылные кенеши правом образования аппаратов на основе типовых нормативов, определяемых Правительством Кыргызской Республики, для организационного обеспечения деятельности айылных кенешей, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам, подготовки необходимых материалов. Действующей редакцией указанной статьи устанавливается, что право образовывать свои аппараты принадлежит исключительно кенешам городов, а организационное обеспечение деятельности айылных кенешей возлагается на аппараты айыл окмоту.

В соответствии с действующей редакцией части 10 статьи 37 вышеназванного Закона, которую проектом Закона предлагается признать утратившей силу, председатель айылного кенеша исполняет свои обязанности на общественных началах, но на период работы сессии айылного кенеша получает единовременную компенсацию.

Из справки-обоснования к проекту Закона следует, что указанные изменения предлагаются в целях введения в айылных кенешах штатной единицы - ответственного секретаря с заработной платой в размере, равном оплате труда ответственного секретаря городского кенеша, а также установления заработной платы председателей айылных кенешей в размере, равном оплате труда председателя городского кенеша.

В связи с чем обращаем внимание на то, что конституционный Закон Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" и Закон Кыргызской Республики "О предельной штатной численности и об условиях оплаты труда государственных и муниципальных служащих Кыргызской Республики" устанавливают, что определение условий оплаты труда государственных и муниципальных служащих является прерогативой Правительства Кыргызской Республики.

Также следует отметить, что Меморандум по экономической и финансовой политике на 2015-2018 годы не предполагает проведения специальных повышений заработной платы (кроме работников образовательных организаций) до подготовки Плана мероприятий, который будет направлен на снижение фонда заработной платы государственного бюджета относительно к ВВП.

Вместе с тем констатируем, что в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об условиях оплаты труда государственных и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 28 июня 2013 года № 384 коэффициенты кратности к должностным окладам муниципальных служащих, занимающих политические муниципальные должности, установлены в равных значениях, например для мэра города Бишкек и председателя Бишкекского городского кенеша - 4,4, мэра города областного значения и председателя областного городского кенеша - 3,7, председателя кенеша города районного значения, мэра города районного значения - 2,9 и главы айыл окмоту - 2,4.

В случае установления заработной платы председателю и ответственному секретарю айылного кенеша на уровне главы и ответственного секретаря айыл окмоту по республике, по предварительным расчетам, потребуются денежные средства в размере 308,7 млн. сомов, что предполагает дополнительные расходы из республиканского бюджета.

По нашему мнению, существуют разночтения между положениями части 7 статьи 1 проекта Закона и целями, указанными в справке-обосновании, поскольку проектом предлагается предоставить право местным кенешам образовывать свои аппараты, а в справке-обосновании указывается, что целью данной поправки является введение в айылные кенеши штатной единицы - ответственного секретаря. В случае образования аппарата айылных кенешей на их содержании, кроме 308,7 млн. сомов, необходимых для оплаты труда председателя и ответственного секретаря айылных кенешей, потребуется еще несколько миллионов сомов.

Отмечаем, что предусмотренные в сопроводительном письме инициаторов проекта Закона первые два источника финансирования не соответствуют Закону Кыргызской Республики "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике".

В связи с этим, а также принимая во внимание наличие существенного дефицита республиканского бюджета, отсутствие дополнительных источников финансирования на вышеуказанные расходы, считаем преждевременным установление заработной платы председателям и ответственным секретарям айылных кенешей и предлагаем рассмотреть данный вопрос после проведения административно-территориальной реформы.

При этом отмечаем, что согласно абзацу второму части 1 статьи 26 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актов Кыргызской Республики" нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источников финансирования.

В то же время считаем, что к данному вопросу необходимо подходить дифференцировано, с учетом количества населения в айылных аймаках.

Статьей 6 Закона Кыргызской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кыргызской Республики" Для городов районного значения установлено минимальное количество населения - не менее 10000 человек. Считаем целесообразным, что в будущем, при появлении источника финансирования, можно производить оплату труда председателям айылных кенешей и ввести штатную единицу ответственного секретаря айылных кенешей в айылных аймаках, где численность населения составляет не менее 10000 человек, на уровне председателя и ответственного секретаря кенеша города районного значения. На наш взгляд, такой подход послужит в определенной степени стимулирующим фактором к укрупнению айылных аймаков.

6. Редакцию абзаца пятого части 8 статьи 1, абзаца четвертого статьи 2 и абзаца четвертого статьи 3 проекта Закона предлагаем привести в соответствие со статьей 4 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", согласно которой постановления представительных органов местного самоуправления представляют собой нормативные правовые акты, принимаемые на основе и во исполнение нормативных правовых актов, имеющих более высокую силу, в пределах компетенции представительных органов местного самоуправления, с целью решения вопросов местного значения, и имеющие обязательную юридическую силу на соответствующей территории.

Также отмечаем, что в соответствии с пунктом 22 Типовой инструкции по делопроизводству в Кыргызской Республике, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 июля 2012 года № 517, приказом и распоряжением оформляется решение организационно-распорядительного характера, а также по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам работы учреждения.

В связи с этим предлагаем пересмотреть редакции абзаца седьмого части 8, абзаца пятого части 10, абзаца четвертого части 13 статьи 1, абзаца пятого статьи 2 и абзаца пятого статьи 3 проекта Закона.

Кроме того, относительно абзаца тринадцатого части 8 статьи 1 проекта Закона обращаем внимание на то, что в законодательстве Кыргызской Республики не предусмотрен порядок отмены и признания утратившими силу распоряжений местных кенешей.

Следует отметить, что согласно статье 12 Гражданского кодекса Кыргызской Республики ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, или в случаях, предусмотренных законом, - нормативный акт, не соответствующий законодательству и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В соответствии со статьей 10 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актов Кыргызской Республики" нормативный правовой акт (структурный элемент) прекращает свое действие в случае признания нормативного правового акта (структурного элемента) неконституционным или недействительным в установленном законом порядке.

Решение суда о признании нормативного правового акта или структурного элемента неконституционным или недействительным подлежит официальному опубликованию и направляется в государственные органы в порядке, определяемом Правительством Кыргызской Республики.

Аналогичное замечание по частям 10 и 13 статьи 1 проекта Закона, которыми предлагается определить, что акты, подписанные мэром города и главой айыл окмоту, могут быть отменены в порядке, установленном законами Кыргызской Республики.

7. Частями 11 и 14 статьи 1 проекта Закона предлагается внести поправки в статьи 41 и 47 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении", согласно которым мэрии городов и айыл окмоту ежегодно публично представляют местному сообществу информацию об исполнении программы социально-экономического развития города и айылного аймака, а также публикуют ее на официальном сайте и/или размещают ее в специальных местах обозрения (досках, стендах), определяемых местным кенешем. Принимая во внимание, что в городах в достаточном количестве имеются другие источники опубликования, размещение информации в специальных местах обозрения (досках, стендах), считаем приемлемым только для айыл окмоту, где отсутствует Интернет.

8. Частью 1 статьи 5 проекта Закона предлагается внести дополнение в статью 20 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", согласно которой при подготовке проектов нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы местных сообществ и органов местного самоуправления:

1) нормотворческие органы (должностные лица) проводят консультации и обсуждения с соответствующими ассоциациями, союзами органов местного самоуправления;

2) органы местного самоуправления и/или их ассоциации, союзы вправе принимать участие в работе рабочих групп нормотворческих органов.

В связи с этим, учитывая, что статья 20 вышеуказанного Закона регламентирует вопросы проведения правовой и иной научной экспертизы проекта нормативного правового акта, предлагаем вышеназванные поправки предусмотреть в статье 21 соответствующего Закона, которая регулирует вопросы согласования проектов нормативных правовых актов.

Кроме того, принимая во внимание, что согласно пункту 7 Методики проведения анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 30 сентября 2014 года № 559, в состав рабочей группы включаются специалисты в области юриспруденции, финансов и экономики, в сфере вводимого регулирования, представители государственных органов и органов местного самоуправления, коммерческих организаций и предпринимателей, а также могут включаться другие специалисты, представители других заинтересованных сторон, предлагаем исключить положения, касающиеся вопросов привлечения независимых экспертов для осуществления анализа регулятивного воздействия проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование предпринимательской деятельности, предусмотренные частью 1 статьи 5 проекта Закона.

9. По части 2 статьи 5 проекта Закона предлагаем определить, что в случае отсутствия у органов местного самоуправления доступа к Интернету, проекты нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления размещаются в специальных местах обозрения (досках, стендах), определяемых представительным органом местного самоуправления.

Аналогичные предложения имеются также по части 4 указанной статьи проекта Закона.

10. Кроме того, обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 9 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, наименование законопроекта, которым вносятся изменения в несколько законов, должно содержать в скобках наименование не более трех законов, в которые вносятся изменения, или содержать краткое указание на сферу регулируемых общественных отношений.

На основании вышеизложенного считаем, проект Закона нуждается в доработке, с учетом высказанных замечаний и предложений.