ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 28 марта 2016 года № 152

О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О пробации"

В соответствии со статьей 80 Конституции Кыргызской Республики и статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О пробации", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Тумановым Т.Т. и Скрипкиной Г.А.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О пробации"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики, рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О пробации", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Тумановым Т.Т. и Скрипкиной Г.А., приходит к следующему заключению.

1. Статьей 3 указанного проекта Закона предусматривается определение понятий, используемых в Законе, в том числе "досудебная пробация", "исполнительная пробация", "пенитенциарная пробация" и "постпенитенциарная пробация". Вместе с тем отмечаем, что глава 2 проекта также раскрывает понятийный аппарат названных видов пробации, но гораздо шире.

При этом глава 7 законопроекта регулирует вопросы, связанные с ювенальной пробацией. В связи с чем предлагаем вопросы пробации в отношении несовершеннолетних лиц отразить в главе 2 проекта (виды пробации).

Вместе с тем, согласно статье 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", текст статьи (пункта) не излагается повторно в других статьях (пунктах). В связи с чем предлагаем устранить дублирование норм в проекте Закона, путем исключения вышеуказанных понятий из статьи 3 проекта.

2. Статья 4 проекта гласит, что пробация осуществляется на основании определенных принципов, в том числе исключения возможности негативного влияния отдельных отрицательно характеризующихся клиентов пробации, в том числе ранее находившихся в местах лишения свободы, на других клиентов пробации.

Суть данного принципа заключается в том, чтобы ограничить определенную категорию клиентов пробации (к примеру, впервые осужденных) от негативного влияния отдельных отрицательно характеризующихся клиентов пробации (к примеру, неоднократно судимых). Однако проект распространяет свое действие на отрицательных клиентов пробации, в том числе находившихся в местах лишения свободы.

Такие "отрицательные клиенты" также могут находиться в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, как и "клиенты пробации - впервые осужденные". В связи с чем предлагаем дополнить данное положение указанными местами ограничения свободы во избежание возможного негативного влияния "отрицательных клиентов".

3. Предмет статьи 7 проекта регулирует основные формы пробации. Так, одной из форм является взаимодействие государственных органов, органов местного самоуправления и местных государственных администраций (пункт 5 статьи 7). При этом разработчик предлагает установить, что порядок взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления определяется Правительством Кыргызской Республики.

Следует отметить, что частью 5 статьи 11 проекта предусмотрено, что порядок социального сопровождения и взаимодействия органов пробации, государственных органов и органов местного самоуправления с исправительными учреждениями и клиентами пробации определяется Правительством Кыргызской Республики.

Исходя из понятия пробации (исправление осужденных, оказание им социального содействия и принятие мер к их ресоциализации), во избежание внутреннего дублирования норм, предлагаем исключить из пункта 5 статьи 7 положение, касающееся определения Правительством Кыргызской Республики указанного порядка.

4. Согласно части 9 статьи 9 законопроекта, срок составления досудебного доклада и заключения о невозможности составления досудебного доклада составляет 30 календарных дней с момента поступления требования суда.

Полагаем, что составление указанных доклада и заключения может быть произведено за более короткий срок. В связи с чем, а также в целях повышения эффективности данных положений, предлагаем установить срок составления данных материалов "до 30 календарных дней".

Пункт 9 части 3 статьи 9 законопроекта закладывает, на наш взгляд, коррупционную норму, поскольку предоставляет субъекту правоприменительной практики широкие дискреционные полномочия. В целях исключения коррупционных моментов предлагаем предусмотреть максимально возможные меры, принимаемые в рамках пенитенциарной пробации.

В части 4 статьи 22 проекта Закона формулировка "при необходимости" создает коррупциогенный фактор и предоставляет право субъектам по своему усмотрению, не руководствуясь четкими, законодательно закрепленными критериями, толковать ту или иную ситуацию.

Аналогичные предложения по наличию коррупциогенных моментов по пункту 9 части 2 статьи 11, по части 1 статьи 24, части 6 статьи 32 проекта Закона.

5. По части 2 статьи 11 проекта Закона.

В целом статья 11 проекта регулирует вопросы пенитенциарной пробации. Часть 2 предусматривает некоторые меры при подготовке лиц к освобождению. В частности, пункт 3 устанавливает необходимость предоставления осужденным достоверной информации о вакантных местах и выборе соответствующего места работы, содействия в их регистрации в уполномоченных органах в сфере занятости населения.

В этой связи предлагаем пересмотреть словосочетание "достоверная информация", так как оно, по нашему мнению, в контексте данного пункта предполагает для осужденных представление какой-либо особой информации ввиду их статуса.

По пункту 4.

В Жилищном кодексе Кыргызской Республики понятие "социальное жилье" отсутствует. Также отмечаем, что в соответствии со статьей 18 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" поиск и предоставление жилого помещения для лиц, подготовленных к освобождению, не установлены в перечне вопросов местного значения. При этом сообщаем, что данный перечень не является исчерпывающим и органы местного самоуправления осуществляют иные полномочия, не противоречащие законодательству Кыргызской Республики.

В целях расширения круга возможностей для лиц, подготовленных к освобождению, в эффективном поиске и получении жилого помещения путем взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления, а также иных организаций и учреждений, предлагаем изложить пункт 4 части 2 статьи 11 проекта Закона, в следующей редакции:

"4) установлению связей с государственными органами, органами местного самоуправления и иными организациями и учреждениями для поиска и получения жилого помещения;".

По пункту 5.

Данным пунктом предлагается установить, что при подготовке лиц к освобождению проводится работа по их социальной адаптации и принимаются меры по установлению связей с реабилитационными центрами и иными специальными социальными учреждениями, специализированными некоммерческими организациями для помещения и них клиентов пробации.

Вместе с тем отмечаем, что в соответствии с Законом Кыргызской Республики "Об основах социального обслуживания в Кыргызской Республике" социальные службы - организации независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.

В связи с чем предлагаем пункт 5 изложить в следующей редакции:

"5) установление связей с социальными службами, иными организациями для помещения в них клиентов пробации;".

6. В части 4 статьи 15 и в части 4 статьи 26 проекта слова "общественные и благотворительные" предлагаем заменить словами "некоммерческие" в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях".

7. По части 2 статьи 17 проекта Закона.

Исходя из норм трудового законодательства Кыргызской Республики, а также части 1 статьи 19 проекта, согласно которому при пробации проводятся мероприятия по оказанию помощи клиентам пробации в трудоустройстве, предлагаем пункт 2 изложить в следующей редакции:

"2) оказанию содействия в трудоустройстве;".

Пунктом 5 предлагается включить в Программу оказания социально-правовой помощи мероприятие по оказанию юридической помощи.

Учитывая, что целями пробации являются создание условий для исправления и ресоциализации осужденных, обеспечение безопасности общества и государства, предупреждение совершения осужденными новых правонарушений, предлагаем включить клиентов пробации в перечень лиц, имеющих право на получение гарантированной государством юридической помощи, предусмотренный проектом Закона Кыргызской Республики "О гарантированной государством юридической помощи".

При этом, исходя из того, что клиенты пробации зачастую оказываются в трудной жизненной ситуации, предлагаем данный пункт также дополнить словом "бесплатной".

Данное предложение, также основывается на части 2 статьи 23 проекта Закона.

8. По статье 19 проекта Закона.

Частью 13 устанавливается, что доходы и прибыль предприятий, учреждений уголовно-исполнительной системы используются для оказания помощи клиентам пробации.

Однако отмечаем, что в соответствии со статьей 11 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство, исходя из полномочий, указанных в данном конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями. Так, данные нормы предполагают исключение из законов полномочий и функций министерств и ведомств с последующим утверждением их соответствующими решениями Правительства.

В этой связи в части 13 слова "предприятий, учреждений уголовно-исполнительной системы" предлагаем исключить.

Также следует отметить, что данной статьей и в целом проектом делается акцент на том, что органы пробации будут связаны с уголовно-исполнительной системой. Вместе с тем, предлагаем обратить внимание, что, например, в Великобритании, Дании, Японии, Финляндии, Норвегии, Латвии, Чехии, Эстонии и др. служба пробации подконтрольна Министерству юстиции, в США, Германии, Венгрии - подведомственна судебной власти, в Нидерландах - прокуратуре, в Швеции - тюремному ведомству, в Сингапуре служба пробации находится под управлением Министерства общественного развития и спорта.

В связи с чем предлагаем инициатору определиться с "характером органов пробации", то есть, будет ли он продолжением "тюремно-надзорной политики" или "социально-адаптационной политикой".

Частью 14 предусмотрено, что орган пробации имеет право создавать специальные фонды (счета). Положение о специальных фондах утверждается Правительством Кыргызской Республики.

В этой связи предлагаем учесть, что согласно статье 30 Закона Кыргызской Республики "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике", создание внебюджетных фондов министерств, государственных комитетов, административных ведомств, государственных комиссий и других центральных органов исполнительной власти, местных государственных администраций, органов местного самоуправления запрещается.

В то же время статьей 55 проекта Уголовно-исполнительного кодекса Кыргызской Республики предусмотрено, что при производстве удержаний из заработка (денежного довольствия) осужденного администрация предприятия, организации, учреждения на расчетный счет органа пробации, осуществляющего контроль за ним, перечисляет 50% денежных средств от удержанного заработка (денежного довольствия) в доход государства. Полученные денежные средства направляются на развитие органа пробации.

Учитывая, что органы пробации являются новым институтом, предлагаемым к внедрению в рамках реформирования уголовно-исполнительной системы, предлагаем инициаторам данного законопроекта учесть положения данного проекта Закона, а также иных проектов нормативных правовых актов в уголовной и бюджетной сферах.

По части 16. В целях конкретизации и устранения неопределенности в положениях части 16 предлагаем установить, что предприятия и учреждения органа пробации пользуются правом получения заказов на продукцию, работы и услуги для государственных нужд, определенных Правительством Кыргызской Республики.

9. По статье 20 проекта Закона.

Частью 1 предлагается установить, что реабилитационные центры (социальные общежития) предназначены для проживания и прохождения клиентами пробации индивидуальной программы оказания социально-правовой помощи. В связи с чем отмечаем, что статьей 3 Закона Кыргызской Республики "Об основах социального обслуживания в Кыргызской Республике" установлено, что социально-правовые услуги - оказание помощи в оформлении документов по вопросам пенсионного обеспечения, другим социальным выплатам, представительство в суде в целях защиты их прав и т.д.

С учетом изложенного, следует пересмотреть положения части 1 статьи 20 проекта Закона.

По частям 3 и 4.

В соответствии со статьей 82 проекта Уголовно-исполнительного кодекса Кыргызской Республики в исправительных учреждениях действуют Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утверждаемые Правительством Кыргызской Республики.

В этой связи слова ", за исключением части 4 настоящей статьи" части 3 и часть 4 проекта предлагаем исключить.

10. Статью 21 проекта Закона предлагаем пересмотреть на предмет соблюдения терминологии, изложенной в статье 1 Закона Кыргызской Республики "О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья". В этой связи отмечаем отсутствие в указанном Законе термина "инвалиды".

Также предлагаем пересмотреть данную статью с учетом того, что, согласно статье 1 обозначенного Закона, специализированные стационарные учреждения - государственные либо частные учреждения (дома-интернаты) для временного пребывания лиц с ограниченными возможностями здоровья и оказания необходимой медицинской помощи согласно индивидуальной программе реабилитации.

Вместе с тем, частью 1 статьи 21 проекта Закона установлено, что в исполнительной, пенитенциарной и постпенитенциарной пробации клиенты пробации пожилого возраста и инвалиды, а также лица, полностью или частично утратившие способность к самообслуживанию или передвижению и нуждающиеся в жилье, помещаются в дома-интернаты для престарелых и инвалидов соответственно для постоянного проживания.

11. Учитывая один предмет регулирования статей 25 и 28 проекта Закона, а именно, оказание содействия в получении социальных услуг, предлагаем объединить две статьи в одну.

12. По статье 27 проекта Закона.

Часть 2 предлагаем пересмотреть, поскольку, согласно Программе государственных гарантий по обеспечению граждан Кыргызской Республики медико-санитарной помощью, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 20 ноября 2015 года № 790, условием предоставления бесплатной и льготной медико-санитарной помощи в рамках Программы государственных гарантий является наличие документа, удостоверяющего право на льготы, а также направления на лабораторно-диагностические исследования.

При этом, каждый гражданин для того, чтобы приписаться к ГСВ, должен иметь документ, удостоверяющий личность. По итогам приписки к ГСВ они получают право на медицинские услуги по Программе государственных гарантий.

Кроме того, для решения вопроса о возможном включении указанных категорий (больные алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией, венерическими заболеваниями) в льготный раздел необходимы сведения о количестве таких лиц.

В части 4 этой же статьи проекта отмечено наличие специального фонда (счета) органа пробации. Предлагаем прописать в данной части, что средства на медицинскую помощь льготных категорий направляются в уполномоченный государственный орган в сфере обязательного медицинского страхования, что позволит включить их в льготную категорию после проведения расчетов затрат по медицинскому обеспечению.

Также предлагаем придерживаться единой терминологии в отношении болезней, перечисляемых в проекте Закона. Ранее разработчик указывал на социально-значимые болезни, такие как туберкулез, наркомания и т.д. При этом в данной статье предусматривается понятие тяжелой болезни.

По части 6. В целях повышения эффективности закладываемых норм предлагаем установить конкретный срок, когда лечебные учреждения должны информировать органы пробации о нарушениях лечения и т.д.

13. По статьям 30, 32 и 33 законопроекта.

Частью 5 статьи 30 проекта Закона предлагается установить, что законодательством Кыргызской Республики для лиц, успешно отработавших волонтерами в течение 3-х лет, законодательством Кыргызской Республики предусматриваются льготы, в том числе отсрочка (освобождение) от призыва на воинскую службу, льготы во время обучения в образовательных учреждениях, при приеме на государственную службу. Законодательством Кыргызской Республики могут предусматриваться и другие льготы, стимулирующие участие волонтеров в пробации.

Вместе с тем, согласно части 4 статьи 3 Закона Кыргызской Республики "О всеобщей воинской обязанности граждан Кыргызской Республики, о военной и альтернативной службах", гражданам может быть предоставлена отсрочка или освобождение от военной службы в порядке, определяемом данным Законом.

Относительно предусмотрения льгот при приеме на государственную службу, следует отметить, что порядок поступления на государственную службу урегулирован Законом Кыргызской Республики "О государственной службе", согласно его нормам, поступление на государственную службу осуществляется путем участия в конкурсе. При этом, данным Законом не предусмотрены возможности поступления на государственную службу на основании каких-либо льгот.

Вместе с тем, обращаем внимание, что, согласно требованиям статьи 32 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актов Кыргызской Республики", в случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, регулирующего данную сферу правоотношений.

Кроме того, предоставление привилегий какой-либо категории граждан противоречит части 2 статьи 56 Конституции Кыргызской Республики, которая гласит, что основания и порядок освобождения граждан от несения воинской службы или замены ее альтернативной (вневойсковой) службой устанавливаются законом, следовательно, случаи предоставления отсрочки предусматриваются отраслевым нормативным правовым актом. Этим актом является Закон Кыргызской Республики "О всеобщей воинской обязанности граждан Кыргызской Республики, о военной и альтернативной службах".

Также, принимая во внимание, что участие общественности и волонтеров осуществляется на добровольной основе, в этой связи будет некорректным компенсировать их деятельность предоставлением в будущем различных льгот.

На основании вышеизложенного предлагаем пересмотреть положения части 5 статьи 30 проекта Закона.

Статьи 32 и 33 проекта Закона регулируют вопросы требований, предъявляемых к волонтерам пробации, к их отбору и допуску к работе, правам и обязанностям волонтеров. Вместе с тем отмечаем, что в соответствии с частью 4 статьи 30 законопроекта Порядок привлечения волонтеров к деятельности органов пробации определяется Правительством Кыргызской Республики.

Согласно статье 4 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", закон - нормативный правовой акт, регулирующий наиболее важные общественные отношения в соответствующей сфере.

В этой связи предлагаем статьи 32 и 33 исключить из законопроекта, а соответствующие положения регламентировать подзаконными актами.

Также отмечаем, что частью 4 статьи 32 предусмотрено, что кандидаты, отобранные для работы в качестве волонтеров, проходят специальное обучение. Однако отмечаем отсутствие финансово-экономических расчетов по проведению такового обучения.

14. В статье 35 проекта Закона предусматривается возложение на органы местного самоуправления государственных функций. В частности, предусматривается, что при органах местного самоуправления создаются реабилитационные центры для клиентов пробации, органы местного самоуправления обеспечивают их функционирование и другие вопросы, связанные с деятельностью данных центров.

Однако возложение государственной миссии на органы местного самоуправления как их прямой обязанности будет противоречить Конституции, в соответствии с которой одним из принципов государственного управления является разграничение функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления (статья 3 Конституции), органам местного самоуправления могут быть делегированы государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления (статья 113 Конституции).

Кроме того, принимая во внимание ограниченные финансовые возможности органов местного самоуправления, без решения вопросов делегирования и финансирования указанных в законопроекте мероприятий, целостность реализации вопросов пробации может быть существенно затруднена.

Также, принимая во внимание, что создание органов пробации предполагает строительство новых зданий, предлагается в целях экономии бюджетных средств рассмотреть данный вопрос за счет имеющихся свободных помещений совместно с Фондом по управлению государственным имуществом при Правительстве Кыргызской Республики и органами местного самоуправления.

15. Термин "законодательство" является обобщенным и носит расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки. Так, в соответствии со статьей 2 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения. В этой связи предлагаем в части 1 статьи 23, части 3 статьи 25, части 4 статьи 27, части 5 статьи 30 и части 4 статьи 39 проекта Закона определить сферы деятельности законодательства.

16. Дополнительно предлагаем по всему тексту законопроекта слова "общественные" и "общественные и благотворительные" в различных падежах заменить словом "некоммерческие" в соответствующих падежах в целях приведения в соответствие с Законом Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях".

17. Следует обратить внимание на то, что, согласно части 3 статьи 80 Конституции Кыргызской Республики, проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты Жогорку Кенешем Кыргызской Республики после определения Правительством Кыргызской Республики источника финансирования.

В соответствии со статьей 26 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования.

Согласно заключению о финансово-экономических расчетах и оценке возможных затрат к проекту Закона, общая потребность в дополнительном финансировании реализации проекта Закона составит 353,8 млн. сомов (финансирование для 142 единиц, с учетом 100 имеющихся штатных единиц Государственной службы исполнения наказаний при Правительстве Кыргызской Республики).

Однако средства, предусматривающие дополнительное финансирование на 142 единицы, не заложены в республиканском бюджете на 2016 год.

В связи с этим считаем необходимым отметить, что практическая реализация предусмотренных в проекте Закона норм требует принятия комплекса организационных, технических и финансовых мер, учета поэтапного введения в действие отдельных институтов, с учетом реальных финансовых возможностей страны.

Также отмечаем, что в справке-обосновании к проекту Закона отмечается, что инициирование данного проекта Закона обусловлено разработкой и перспективным вступлением в силу новых Уголовного, Уголовно-процессуального кодексов Кыргызской Республики, Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях и Кодекса Кыргызской Республики о проступках.

На основании вышеизложенного, а также учитывая, что вышеуказанные проекты Закона еще не приняты Жогорку Кенешем Кыргызской Республики и не вступили в установленном порядке в законную силу, Правительство Кыргызской Республики считает целесообразным скорректировать данный проект Закона по итогам принятия указанных кодексов, и с учетом замечаний и предложений, отраженных в настоящем заключении.