ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 18 мая 2023 года № 243

В соответствии со статьей 27 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Кабинете Министров Кыргызской Республики":

1. Одобрить прилагаемое заключение Кабинета Министров Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "Об образовании", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Акаевым Ж.К., Маматалиевым М.А., Шакиевым Н.Т., Раимбачаевой В.К., Нурбаевым Ж.П., Кенжебаевым А.Б., Түмөнбаевым А.Т., Икрамовым Т.И., Бакировым Ө.М., Алимжановым Ф.А., Алимбековым Н.К., Жамгырчиевым Э.Э., Токтошевым Э.Т., Самыйкожо М., Бекешевым Д.Д., Чойбековым Б.Н., Молдобековой Г.С., Сулаймановым Э.Н., Исираиловым А.А., Ражабалиевым Н.А., Азыгалиевым Н.А., Айдарбековым Ч.А. и Алимжановой Н.Я.

2. Направить настоящее распоряжение в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Кабинета Министров Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "Об образовании"

Кабинет Министров Кыргызской Республики в соответствии со статьей 27 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Кабинете Министров Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "Об образовании" (далее - проект Закона), инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Акаевым Ж.К., Маматалиевым М.А., Шакиевым Н.Т., Раимбачаевой В.К., Нурбаевым Ж.П., Кенжебаевым А.Б., Түмөнбаевым А.Т., Икрамовым Т.И., Бакировым Ө.М., Алимжановым Ф.А., Алимбековым Н.К., Жамгырчиевым Э.Э., Токтошевым Э.Т., Самыйкожо М., Бекешевым Д.Д., Чойбековым Б.Н., Молдобековой Г.С., Сулаймановым Э.Н., Исираиловым А.А., Ражабалиевым Н.А., Азыгалиевым Н.А., Айдарбековым Ч.А. и Алимжановой Н.Я., приходит к следующему заключению.

Проектом Закона Кыргызской Республики предполагается объединение пяти основных Законов Кыргызской Республики "Об образовании", "О начальном профессиональном образовании", "О статусе учителя", "О дошкольном образовании", "Об организации питания учащихся в общеобразовательных организациях" с учетом передовой международной практики. Проект Закона состоит из пятнадцати глав и шестидесяти статей, однако общая форма и структура не соответствуют требованиям Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики".

Так, статья 3 проекта Закона содержит только часть понятий, которые используются далее в тексте проекта Закона, или только единичные понятия, которые не в полной мере раскрывают содержание и могут быть объединены по смысловому значению, например, понятие "онлайн образовательная организация" подразумевает и понятие "оффлайн образовательная организация", "гибридный метод обучения" - "традиционный метод обучения", "онлайн-обучение" - "оффлайн-обучение", при этом отмечаем, что онлайн и оффлайн обучение относятся к очной форме обучения и являются не формой, а методом обучения.

Наличие в статье 3 определения семейной формы обучения в соответствии со статьей 10 проекта Закона влечет необходимость включения всех форм обучения: очной, очно-заочной (вечерней), заочной. При этом, с точки зрения целостности, необходима единая трактовка с точным определением: "форма обучения" или "форма образования". Определение понятия "сопровождение в образовательном процессе" предлагается оставить в действующей редакции Закона Кыргызской Республики "Об образовании", так как оно было включено в 2021 году и охватывает все категории обучающихся с учетом образовательных потребностей и индивидуальных возможностей, а также является не услугой, а системой, которой создаются социально-психологические и педагогические условия для успешного развития и обучения каждого обучающегося. При этом в проекте Закона не установлено, кем и на основании каких критериев определяется оптимальное развитие и успешная социальная адаптация обучающихся в обществе. Также в данной статье указано, что участниками образовательного процесса являются обучающиеся, педагогические работники, родители (законные представители) обучающихся, работодатели, а также представители органов местного самоуправления и гражданского общества. В связи с тем, что представители органов местного самоуправления и гражданского общества непосредственно не вовлечены в образовательный процесс необходимо их исключить.

Отдельно отмечаем, что указанное в данной статье определение аккредитации как "процедуры официального признания аккредитационным агентством соответствия оказываемых образовательных услуг установленным аккредитационным агентством стандартам, процедурам и правилам" не может применяться в данной трактовке в связи с тем, что имеется риск негативного воздействия на адекватность самой процедуры признания качества деятельности образовательной организации, при этом агентство для привлечения образовательных организаций будет устанавливать заведомо облегченные стандарты, процедуры и правила, а процедура внешней оценки соответствия образовательных услуг не будет соответствовать единым аккредитационным требованиям. Основой аккредитации должны стать требования к образовательным программам, установленные не ниже требований, определенных Кабинетом Министров Кыргызской Республики, то есть государственные образовательные стандарты. Немаловажное значение имеет тот факт, что аккредитационные агентства, являясь учреждениями частной формы собственности, не несут ответственности за выдачу официального признания оказываемых ими образовательных услуг. Согласно частям 4, 5 статьи 17 проекта Закона именно государство в лице уполномоченного государственного органа в области образования проводит мониторинг качества предоставляемых образовательных услуг, подтверждает подлинность образовательных документов, а также уровень освоения образовательных программ.

Кроме того, обращаем внимание, что аккредитационные агентства на стадии своего создания не могут гарантировать готовность в проведении соответствующей аккредитации, поэтому аккредитационные агентства должны осуществлять процедуру аккредитации только после ее признания государственным уполномоченным органом в области образования.

С учетом вышеизложенного требуется пересмотр понятий "аккредитация" и "аккредитационные агентства".

Пунктом 16 части 2 статьи 8 одним из принципов государственной политики в сфере образования устанавливается государственное финансирование на основе ваучерного механизма финансирования. Предлагается исключить данную норму из проекта Закона, так как механизмы ваучерного финансирования законодательно не определены ни в одной сфере, а планируемые мероприятия в рамках пилотных, должны регулироваться соответствующими решениями Президента Кыргызской Республики и Кабинета Министров Кыргызской Республики. Также отмечаем, что в справке-обосновании к проекту Закона отсутствуют соответствующие расчеты по внедрению ваучерной системы финансирования.

Пунктами 1, 2, 3 части 2 статьи 14 проекта Закона определены полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, согласно которым органы местного самоуправления могут создавать, оказывать содействие, финансировать и осуществлять материально-техническое оснащение только муниципальных образовательных организаций. Однако в противоречие данному положению частью 5 устанавливается, что в целях повышения качества образовательных услуг, улучшения доступа и условий образовательного процесса предоставляется дополнительное финансирование из средств местного бюджета, поддержка одаренных обучающихся лиц с особыми потребностями в образовании, лиц в трудной жизненной ситуации, что идет в разрез с вышеуказанным. Также не принимается во внимание тот факт, что лица, указанные в части 5 могут обучаться в государственных образовательных организациях, в которых также необходимо создание соответствующих условий обучения. Отметим, что органы местного самоуправления могут выступать соучредителями при создании образовательных организаций государственными органами, при этом образовательная организация будет смешанной формы собственности. В связи с чем необходимо исключить выявленные ограничения в полномочиях органов местного самоуправления в сфере образования.

В части 2 статьи 16 указано, что задачами образовательной организации в обеспечении безопасной образовательной среды являются создание организационных и финансовых условий для обеспечения безопасной образовательной среды, формирование и отработка навыков безопасного поведения, повышение потенциала всех участников образовательного процесса по формированию безопасной образовательной среды. "Создание финансовых условий, повышение потенциала всех участников образовательного процесса по формированию безопасной образовательной среды" требуют дополнительных финансовых затрат, так как участниками данного процесса являются педагоги, медицинские работники, представители пожарной инспекции, архитектуры и т.д. Данное замечание касается и пунктов 1, 3 части 2 статьи 43, где указано, что образовательные организации и органы местного самоуправления создают условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся. При этом мероприятия по охране здоровья и профилактике заболеваний обучающихся включают проведение скрининговых исследований, обязательных профилактических медицинских осмотров непосредственно в образовательных организациях, в том числе с привлечением выездных бригад специалистов, а также внедрение в образовательных организациях здоровьесберегающих технологий, направленных на укрепление здоровья, формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний, внедрение и соблюдение принципов здорового питания, охрану репродуктивного здоровья.

Из открытых источников установлено, что скрининг (от англ. screening - "отбор, сортировка") - это определенный набор диагностических процедур и консультаций специалистов, направленных на выявление заболеваний у клинически бессимптомных или имеющих минимальные клинические проявления лиц с целью раннего выявления врожденных или приобретенных аномалии строения, функции органов и систем организма, определение степени их влияния на жизнедеятельность, формирование рекомендаций по предотвращению развития возможного заболевания или минимизации его проявлений, раннее выявление факторов риска различных заболеваний, и разработка рекомендаций по предотвращению развития возможной патологии.

Включение данной нормы повлечет за собой обязательность наличия в образовательной организации медицинского кабинета и должности медицинской сестры. Например, в настоящее время в Примерных типовых штатах общеобразовательных организаций (школ), утвержденных постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 июля 2018 года № 336 отсутствует штат медицинского работника. Введение ставки медицинского работника в школах страны повлечет за собой дополнительные расходы из средств республиканского бюджета. Так, на выплату только заработной платы ежегодно необходимы средства в размере 383 млн. 868 тыс. сомов (по данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики в 2021 году в стране было 2159 общеобразовательных организаций государственной и муниципальной форм собственности, а фонд заработной платы одного медицинского работника составляет 14 тыс. 816 сомов 60 тыйын с учетом отчислений в Социальный фонд Кыргызской Республики). Также необходимо предусмотреть средства на оборудование медицинских кабинетов в общеобразовательных организациях республики. С учетом вышеизложенного необходимо доработать или исключить указанные нормы статей 16, 43 проекта Закона. При этом отмечаем, что в справке-обосновании отсутствуют источники финансирования и финансовые расчеты для реализации вышеуказанной нормы.

Частью 1 статьи 17 проекта Закона устанавливается, что уполномоченный орган в сфере образования проводит оценку качества услуг образовательных организаций формального уровня, а также услуг лиц, предоставляющих дошкольное образование, услуги ухода и развития детей, на соответствие реализуемых образовательных программ государственным образовательным стандартам, базовым стандартам ухода и развития детей и/или международным образовательным программам, участницей которых является Кыргызская Республика. При этом в части 2 статьи 17 устанавливается, что оценка качества образования проводится независимыми экспертами на основе системы выборочного тестирования и/или других оценочных процедур. Нормы, указанные в части 1 и в части 2, являются противоположными друг другу.

Также в названии статьи включено понятие "формальный уровень", которое отсутствует в понятийном аппарате проекта Закона или предполагает "формальное образование". Включение нормы о проведении оценки качества услуг лиц, предоставляющих дошкольное образование и услуги ухода и развития детей, уполномоченным государственным органом в области образования не подпадает под определение "формальное образование", которое предусматривает предоставление образования образовательными организациями независимо от форм собственности, что противоречит также и нормам статьи 27 проекта Закона, где указано, что услуги по уходу и развитию детей могут предоставляться индивидуальными предпринимателями. При этом статьей 26 Налогового кодекса Кыргызской Республики установлено, что индивидуальный предприниматель - это физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования организации на территории Кыргызской Республики.

С учетом вышеизложенного предлагается пересмотреть статьи 3, 17, 27 проекта Закона.

Статьей 18 проекта Закона устанавливаются следующие виды собственности образовательных организаций: государственная, муниципальная и частная, а также указывается, какими органами может учреждаться образовательная организация.

Согласно статье 87 Гражданского кодекса Кыргызской Республики, юридическое лицо может учреждаться одним или несколькими учредителями. Учредителями юридического лица могут быть собственники имущества либо уполномоченные ими органы или лица, а в случаях специально предусмотренных законодательством - иные организации или граждане.

В статье 223 Гражданского кодекса Кыргызской Республики указано, что имущество может находиться в собственности граждан, юридических лиц, государства, а также органов местного самоуправления. Признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Развитие частно-государственного партнерства, привлечение внешних инвесторов и партнеров (физических и юридических лиц) позволят создавать образовательные организации и иных форм собственности, при этом уже имеются случаи когда соучредителями образовательных организаций выступают как государственные органы, так и органы местного самоуправления. Отмечаем, что указанные нормы регулируются Гражданским кодексом Кыргызской Республики, Законом Кыргызской Республики "О хозяйственных товариществах и обществах", Законом Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях" и иными нормативными правовыми актами. Также отмечаем, что создание, управление, реорганизация образовательных организаций как юридических лиц регулируются в первую очередь Гражданским кодексом Кыргызской Республики, соответствующими нормативными правовыми актами и только затем уставом самой образовательной организации.

При этом уставы образовательных организаций разрабатываются на основании действующих норм законодательства, включая нормативные правовые акты в зависимости от уровня образования (дошкольное, школьное, профессиональное). С учетом частоты вносимых изменений в законы и нормативные правовые акты отмечается нецелесообразность утверждения Типового устава образовательных организаций Кабинетом Министров Кыргызской Республики.

Кроме того важно обозначить, что устав является основным документом, регулирующим деятельность организации, и в целях соответствия положений устава законодательству в области образования, защиты прав и интересов обучающихся, их родителей (законных представителей), административного, педагогического и иного персонала образовательных организаций необходимо его согласование с уполномоченным государственным органом в области образования до регистрации в органах юстиции, как указано в статье 10 действующей редакции Закона Кыргызской Республики "Об образовании".

На основании вышеизложенного предлагается полностью пересмотреть статью 18 проекта Закона.

Статьей 19 проекта Закона установлены типы образовательных организаций, тогда как в статье 12 действующей редакции Закона Кыргызской Республики "Об образовании" указаны также и виды образовательных организаций по уровням образования. Данная норма необходима для создания и дальнейшего успешного функционирования образовательных организаций в зависимости от направления их деятельности.

Дополнительно отмечаем, что в целях установления норм, механизмов реализации предоставления дополнительного образования для детей и взрослых, включая вопросы дополнительного профессионального образования, необходимо включить отдельную статью по вопросам дополнительного образования.

В части 1 статьи 20 проекта Закона указано, что образовательные организации обладают правом самостоятельно осуществлять образовательную, административную, финансово-экономическую деятельности, принимать управленческие решения, в том числе в вопросах управления человеческими ресурсами и активами, распоряжаться бюджетными и внебюджетными средствами для поддержания и развития образовательной и иной деятельности в соответствии с настоящим Законом и уставом образовательной организации.

Следовательно, каждая образовательная организация должна иметь самостоятельный отдельный счет, что предполагает и введение в штат образовательных организаций должности бухгалтера. В настоящее время штатным расписанием образовательных организаций начального, среднего и высшего профессионального образования утверждены должности бухгалтера, а бухгалтерский учет дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций (кроме школ-интернатов) осуществляется централизованно, что позволяет значительно экономить средства республиканского бюджета на выплату заработной платы. Включение нормы, устанавливающей право самостоятельно осуществлять финансово-экономическую деятельность, повлечет за собою дополнительные расходы из республиканского бюджета для оплаты труда бухгалтеров. В связи с чем предлагается исключить слова "финансово-экономическую деятельность" из части 1 статьи 20 или предусмотреть иные механизмы финансовой самостоятельности образовательных организаций.

Также отмечаем, что в Бюджетном кодексе Кыргызской Республики отсутствует понятие "внебюджетные средства", а в представленном контексте проекта Закона необходимо использовать понятие "специальные средства".

Частью 2 статьи 22 проекта Закона предлагается установить, что руководители государственных и муниципальных образовательных организаций назначаются на основе открытого конкурса. Порядок проведения конкурса образовательной организации определяется ее учредителем(-ями). Кандидатами на должность руководителя образовательной организации могут стать лица, имеющие высшее профессиональное образование по педагогической или другой специальности, соответствующие критериям, устанавливаемым условиями конкурса, и представляющие для участия в конкурсе программу развития образовательной организации. Конкурсная комиссия состоит из представителей коллектива образовательной организации, представителя уполномоченного государственного органа в сфере образования, родительского сообщества, гражданского общества, ассоциации бизнеса, органов местного самоуправления и органа самоуправления обучающихся.

Как отмечено в статье 18 проекта Закона учредителями государственных и муниципальных образовательных организаций выступают государственные органы и органы местного самоуправления. То есть каждый орган местного самоуправления самостоятельно будет устанавливать порядок, который будет заметно варьироваться среди районов и городов, что может вызвать недовольство со стороны педагогической общественности. При этом в предложенных нормах наблюдаются коррупционные риски - так, например, участие представителей коллектива и обучающихся самой образовательной организации, родительского сообщества может привести как к разделению внутри коллектива и местного сообщества, так и возможному подкупу голосов и/или использованию административного ресурса, что в последующем может привести к оспариванию легитимности избранного руководителя.

Следует отметить, что именно вышеуказанная ситуация привела к инициированию внесения изменений в Закон Кыргызской Республики "Об образовании" в части назначения руководителей высших учебных заведений, в том числе имеющих статус "Национальный" (принято Законом Кыргызской Республики от 25 июля 2022 года № 69).

Соответственно, в целях предотвращения коррупционных явлений, социальных конфликтов среди педагогических коллективов, родителей и местного сообщества, предлагается доработать часть 2 статьи 22 с учетом указанных замечаний.

Дополнительно отмечаем, что принятие данной нормы потребует внесения изменений и в другие законодательные акты, регулирующие трудовые отношения, но данная информация не указана в справке-обосновании к проекту Закона, что противоречит нормам Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики".

Частью 1 статьи 23 проекта Закона определено, что образовательная деятельность (за исключением, дошкольного образования, ухода и развития детей, дополнительного образования) подлежит лицензированию в порядке, установленном законодательством о лицензировании Кыргызской Республики. Следовательно, все образовательные организации, реализующие программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, а также программы профессионального образования независимо от формы собственности должны проходить процедуру лицензирования. Однако данная норма противоречит части 56 статьи 15 "О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике", где одним из видов деятельности, подлежащих лицензированию, является образовательная деятельность (кроме государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих программы начального, основного общего и среднего общего, дошкольного, внешкольного образования).

Частью 2 данной статьи устанавливается, что образовательная деятельность дошкольного образования, ухода и развития детей, дополнительного образования осуществляется после направления электронного уведомления в адрес уполномоченного государственного органа в сфере образования с приложением положительных заключений о соблюдении требований санитарно-эпидемиологического благополучия и пожарной безопасности.

Следует отметить, что уход и развитие ребенка не относятся в образовательной деятельности и, как указано в статье 27 проекта Закона, может осуществляться как в дошкольных образовательных организациях, так и индивидуальными предпринимателями. Поэтому в целях ведения статистической отчетности, последующего мониторинга предоставляемых услуг, информация о предоставлении услуг по уходу и развитию ребенка, должна направляться в уполномоченный государственный орган по защите детей и уполномоченный государственный орган в области здравоохранения, а также в государственный орган, занимающийся вопросами учета и статистики. При этом необходимо внести в проект Закона нормы, устанавливающие ответственность лиц, предоставляющих услуги дошкольного образования, а также занимающихся уходом и развитием детей, и в целях безопасности детей предусмотреть предоставление документов, устанавливающих отсутствие психических заболеваний, учета в наркологических диспансерах и судимости.

Введение нормы, позволяющей организациям предоставлять услуги по дополнительному образованию, несомненно увеличит рынок образовательных услуг в сфере обучения иностранным языкам, IT-технологиям, спорту, художественной деятельности и т.д. Однако к дополнительному образованию относятся и услуги по подготовке водителей разных категорий, лиц для работы в точках общественного питания (повар, кондитер и т.д.), для предоставления услуг массажа, косметических процедур, сферы обслуживания (ногтевой сервис, парикмахер и т.д.), которые связаны с риском для жизни и здоровья человека. При этом выдача лицензий организациям, занимающимся подготовкой и переподготовкой водителей транспортных средств, относится к компетенции уполномоченного государственного органа в сфере внутренних дел. Также согласно Временному положению о порядке лицензирования образовательной деятельности в Кыргызской Республике, утвержденному постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 июля 2018 года № 334, образовательные организации для получения лицензии на образовательную деятельность по подготовке медицинских кадров среднего, высшего, последипломного, послевузовского и дополнительного профессионального медицинского образования предоставляют заключение уполномоченного государственного органа в области здравоохранения о соответствии материально-технической базы и клинических баз, оборудования установленным лицензионным требованиям.

Обращаем внимание, что согласно статье 1 Закона Кыргызской Республики "О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике" лицензирование отдельных видов деятельности, действий и операций осуществляется в целях предотвращения нанесения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, собственности, общественной и государственной безопасности, а также управления ограниченными государственными ресурсами.

В связи с чем для обеспечения безопасности обучающихся и соблюдения требований законодательства в тех сферах, где существует угроза нанесения вреда жизни и здоровью людей, окружающей среде предлагается предусмотреть перечень видов дополнительного образования, которые подлежат лицензированию.

На основании вышеуказанного необходимо доработать статью 23 проекта Закона с учетом изложенного.

Частью 2 статьи 24 устанавливается, что аккредитация проводится за счет средств аккредитуемой образовательной организации. Согласно информации, предоставленной аккредитационными агентствами, осуществляющими деятельность на территории Кыргызской Республики, стоимость процедуры аккредитации в зависимости от уровня образования и вида аккредитации составляет от 20 тысяч до 300 тысяч сомов. При этом у государственных и муниципальных общеобразовательных организаций отсутствуют средства, выделяемые на аккредитацию, что может привести к незаконным денежным поборам как с педагогов, так и родителей обучающихся. В связи с чем в данную статью необходимо внести норму, предусматривающую проведение аккредитации также и за счет бюджетных средств.

В целях упорядочения деятельности аккредитационных агентств необходимо включить нормы, предусматривающие механизмы по признанию аккредитационных агентств, порядок проведения аккредитации и минимальные требования, предъявляемые к аккредитуемым образовательным организациям.

Частью 1 статьи 25 проекта Закона указано, что образовательные организации основного и среднего общего образования, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования имеют право выдавать выпускникам, выдержавшим итоговую государственную аттестацию, документы государственного образца и/или документы собственного образца по решению самих образовательных организаций.

Однако выдача документов, подтверждающих уровень образования и квалификацию, неаккредитованными образовательными организациями среднего и высшего профессионального образования могут создать следующие риски:

- затруднение или отсутствие международного признания, сопоставимости и конвертируемости дипломов и присваиваемых вузом квалификаций;

- трудности при зачислении в другие зарубежные учебные заведения на программы магистратуры и докторантуры;

- трудности в трудоустройстве и снижение конкурентоспособности на национальном и международном рынках труда;

- снижение привлекательности учебных заведений для иностранных граждан при поступлении или переводе из других учебных заведений.

Необходимо отметить, что фактическое число обращений в уполномоченный государственный орган в области образования от работодателей, в том числе и других государств, самих выпускников образовательных организаций, являющихся гражданами Кыргызской Республики или других стран, о предоставлении справки о наличии программной аккредитации составляет до 3-х тысяч в год.

Частью 2 статьи 26 и частью 2 статьи 27 проекта Закона устанавливается, что дошкольное образование, уход и развитие ребенка осуществляются и через получение услуг, предоставляемых индивидуальными предпринимателями.

Согласно представленной редакции физические лица могут предоставлять дошкольное образование или услуги ухода и развития только на основании патента без предоставления какой-либо дополнительной информации о себе.

Общеизвестно, что становление личности человека начинается в дошкольном возрасте, заложенные ценности и знания являются фундаментом, зачастую определяют будущее человека. Поэтому предоставление дошкольного образования, услуг по развитию (умственное, эмоциональное, психическое и физическое) должно осуществляться только лицами, владеющими соответствующими знаниями в педагогике, психологии детей хотя бы на уровне повышения квалификации в объеме не менее 300 часов.

Обращает внимание, что в статье 3 проекта Закона дано определение: "Образование - это единый целенаправленный процесс обучения, воспитания и развития, осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, навыков, ценностных установок и компетенций". Из определения следует, что развитие входит в процесс образования.

Учитывая опыт стран ближнего и дальнего зарубежья, в которых внедрение альтернативных услуг для детей дошкольного возраста начато десятилетия назад, предлагается рассмотреть вопрос замены услуги "уход и развитие детей" на услугу "уход и присмотр за детьми".

Также следует указать, кем и каким образом будет осуществляться контроль за функционированием альтернативных услуг для детей дошкольного возраста, кем будет проводиться "добровольная сертификация" (часть 5 статьи 27). При этом проведение процедуры сертификации подразумевает подтверждение соответствия стандарту образования, в данном случае в области дополнительного образования, что должно соответствовать не добровольной, а обязательной сертификации.

На основании вышеуказанного требуется доработать статьи 26 и 27 проекта Закона.

В статье 28 проекта Закона раскрываются вопросы предоставления начального общего, основного общего и среднего общего образования. При это не указан возраст ребенка, поступающего в 1-й класс начальной школы, что является важным моментом для определения возрастного ценза при поступлении в профессиональные учебные заведения, наборе для прохождения на военную службу и т.д.

Частью 6 данной статьи установлено, что каждая общеобразовательная школа самостоятельно разрабатывает и принимает базисный учебный план/школьный стандарт, учитывающий особенности обучения в данной школе, на основе государственного образовательного стандарта для общего уровня. Государственный образовательный стандарт школьного образования утверждается Кабинетом Министров Кыргызской Республики и является документом, устанавливающим единые требования к целям и задачам обучения, компетенциям обучающихся, перечню учебных предметов, учебникам, учебно-методическим комплексам и обязательны для всех общеобразовательных организаций республики независимо от форм собственности.

На основе Государственного образовательного стандарта школьного образования уполномоченный государственный орган ежегодно утверждает Базисный учебный план для общеобразовательных организаций республики с учетом языка обучения и направленности обучения, включая углубленное изучение школьных предметов (школа, школа-лицей, школа-гимназия). Государственные и муниципальные общеобразовательные организации, реализующие лицейский или гимназический компоненты, в соответствии с установленными нормами законодательства получают надбавки к заработной плате. Общеобразовательные организации частной формы собственности в пределах установленной учебной нагрузки могут самостоятельно определять вариативную часть учебного плана.

Введение данной нормы, позволяющей любой общеобразовательной организации самостоятельно разрабатывать и принимать учебный план и стандарт, повлечет необоснованные дополнительные финансовые расходы на выплату заработной платы.

Кроме того самостоятельно разработанный школьный стандарт и учебный план в каждой общеобразовательной организации сделает невозможным выдачу аттестатов единого государственного образца и, соответственно, значительно усложнит признание документов, подтверждающих уровень овладения школьной программой при поступлении в учебные заведения профессионального образования.

В связи с чем внесение данной нормы является преждевременным, а в целях возможного придания академической свободы общеобразовательным организациям в дальнейшем целесообразнее рассмотреть разработку специальной методологии и проведение апробации в пилотном режиме.

Указом Президента Кыргызской Республики "О мерах по повышению потенциала и конкурентоспособности образовательных организаций высшего профессионального образования Кыргызской Республики" от 18 июля 2022 года № 243 пяти высшим учебным заведениям придан особый статус, предусматривающий предоставление широкой организационной, финансовой и академической автономии. В связи с чем в целях правового регулирования деятельности организаций высшего профессионального образования необходимо включить соответствующие нормы в статьи 9, 23, 30 и 54 проекта Закона.

Статьей 29 проекта Закона установлены нормы, регулирующие вопросы питания детей в дошкольных и общеобразовательных организациях с указанием источников финансирования. Предлагается уточнение по формам собственности указанных образовательных организаций с разграничением полномочий органов местного самоуправления.

Частью 1 статьи 36 устанавливается, что инклюзивное образование направлено на обеспечение равенства возможностей без дискриминации для всех лиц с учетом разнообразия образовательных потребностей и индивидуальных возможностей, а также с учетом трудной жизненной ситуации. Однако дальнейшее изучение содержания статей 36, 37, 38 показало, что применение инклюзивного образования направлено только на детей с особыми образовательными потребностями, имеющими нарушения здоровья (часть 1 статьи 37) или в отношении детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (часть 1 статьи 38). При этом в пункте 17 статьи 3 указано, что "инклюзивное образование - обеспечение равного доступа к образованию для всех лиц с учетом разнообразия образовательных потребностей и индивидуальных возможностей", то есть все дети, которые имеют разные образовательные потребности, например, дети, значительно опережающие своих сверстников в умственном развитии или демонстрирующие выдающиеся специальные способности (музыкальные, спортивные, художественные и т.д.). В связи с чем внесение в понятие "доступ к образованию" лишь группы лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, ограничивает права всех нуждающихся в особой поддержке.

Частью 1 статьи 36 устанавливается, что в целях реализации инклюзивного образования запрещено признавать ребенка неспособным к образованию, классифицировать детей в зависимости от способности к обучению, а также использовать иные способы сегрегации детей. Введение данной формулировки может привести к отсутствию возможности использования вариативных программ обучения ребенка с особыми образовательными потребностями. В инклюзивном образовании важно проведение оценки и диагностики особых образовательных потребностей ребенка, по результатам которого определяется индивидуальная программа обучения. Каждый имеет право на получение не только услуг общего образования, но и специализированных, куда входят услуги логопеда, специального педагога, психолога и т.д., в зависимости от потребностей обучающегося.

В части 3 статьи 36 указано, что реализация права на образование лиц с особыми образовательными потребностями и лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, обеспечивается через ваучерный механизм финансирования с применением повышающих коэффициентов. Отмечаем, что ваучерный механизм финансирования с применением повышающих коэффициентов должен определяться Кабинетом Министров Кыргызской Республики и рассматриваться как один из механизмов финансирования предоставления образовательных услуг.

Частью 4 статьи 36 устанавливается, что уполномоченный государственный орган в сфере образования осуществляет оценку образовательных достижений и/или периодическую переоценку уровня развития детей и образовательных достижений обучающихся. Однако ограниченность человеческих ресурсов уполномоченного государственного органа в области образования, его территориальных подразделений не позволят провести указанную работу. Оценку образовательных достижений и ее переоценку должны проводить педагог, сопровождающие процесс обучения ребенка, специалисты, оказывающие образовательные и другие услуги, совместно с родителями.

В части 5 статьи 36 указывается, что результаты оценки образовательных достижений и/или периодической переоценки уровня развития детей должны быть составной частью межведомственной комплексной программы индивидуальной реабилитации, плана работы с семьей и индивидуального плана защиты ребенка. Отмечаем, что индивидуальная программа (ре)абилитации, индивидуальный план работы с семьей и индивидуальный план защиты ребенка включают разностороннюю оценку потребностей ребенка и семьи, но не достижений.

Частью 9 статьи 36 устанавливается, что государство реализует право на образование лиц с особыми потребностями через применение комплексных мер реабилитации и абилитации, услуги сопровождения в образовательном процессе. Услуги сопровождения включают услуги сурдопереводчика, тьютора, логопеда, психолога, что повлечет за собой пересмотр штатного расписания образовательных организаций, особенно - реализующих программы дошкольного и школьного образования, в сторону увеличения, что вызовет дополнительные расходы из средств республиканского бюджета на оплату труда указанных специалистов. Так, введение в штат общеобразовательных организаций должности "тьютор" (ассистент/сопровождающее лицо), в случае приравнивания его к должности социального педагога, потребует дополнительного выделения финансовых средств на выплату заработной платы для 2159 государственных и муниципальных общеобразовательных организаций в размере 469 млн. 196 тыс. сомов без учета начислений за педагогический стаж (оклад социального педагога с учетом отчислений в Социальный фонд Кыргызской Республики составляет 18 тыс. 110 сомов).

С учетом вышеизложенного необходимо доработать или исключить указанные нормы статьи 36 проекта Закона.

При этом отмечаем, что в справке-обосновании отсутствуют источники финансирования и финансовые расчеты для реализации вышеуказанных норм статьи 36.

Статьей 38 проекта Закона определяются нормы по вопросам образования лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, при этом изложение понятия "трудная жизненная ситуация" не соответствует статье 5 Кодекса Кыргызской Республики о детях, в котором указано, что дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации - это дети, оставшиеся без попечения родителей, дети с ограниченными возможностями здоровья, дети, находящиеся в конфликте с законом, являющиеся жертвой насилия или преступления, дети, проживающие в малообеспеченных семьях, работающие дети, безнадзорные дети, беспризорные дети, дети в зонах конфликтов и чрезвычайных ситуаций, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств, а также дети, которые не могут преодолеть указанные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи. Также частью 1 статьи 37 проекта Закона лицами с особыми образовательными потребностями определены лица с физическими, психическими, интеллектуальными, поведенческими или сенсорными нарушениями, которые испытывают трудности в обучении, общении и взаимодействии и лица с ограниченными возможностями здоровья. Однако указанные понятия противоречат определениям статьи 5 Кодекса Кыргызской Республики о детях и статьи 1 Закона Кыргызской Республики "О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья".

Отмечаем, что согласно Кодексу Кыргызской Республики о детях ребенок имеет право на заботу со стороны родителей и лиц их заменяющих, общение с родственниками, защиту его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства, а также право на бесплатное начальное, основное, среднее и бесплатное начальное профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных организациях, которое обеспечивается в порядке, предусмотренном законодательством в сфере образования.

Государственные органы в сфере обеспечения прав и интересов детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляют деятельность и оказывают услуги в соответствии с возложенными функциями. Так, в соответствии с Положением о порядке выявления детей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 22 июня 2015 года № 391, при получении сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, сотрудник территориального подразделения уполномоченного органа по защите детей проводит всестороннюю оценку проблем ребенка (детей), оставшегося без попечения родителей и обеспечивает сохранность имущества ребенка (детей) в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

По итогам всесторонней оценки сотрудник территориального подразделения уполномоченного органа по защите детей разрабатывает проект индивидуального плана по защите ребенка и вносит на рассмотрение Комиссии по делам детей. В соответствии с Типовым положением о Комиссии по делам детей, утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 24 июля 2017 года № 449, Комиссия по делам детей проводит разъяснительную работу с родителями (законными представителями) детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Секретарь Комиссии по делам детей подготавливает проект решения местной государственной администрации (мэрии города) об утверждении индивидуального плана по защите ребенка или плана индивидуальной работы с семьей на основании протокола Комиссии по делам детей. По решению Комиссии по делам детей государственными и муниципальными органами предоставляются услуги в соответствии с утвержденным индивидуальным планом по защите ребенка.

Исходя из вышеизложенного, государство гарантирует реализацию прав детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Кодекс Кыргызской Республики о детях полностью обеспечивает защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и регулирует отношения в сфере защиты их интересов.

На основании изложенного предлагается исключить статью 38 из проекта Закона, а также по всему тексту проекта Закона исключить термин "дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации".

Также обращает внимание тот факт, что в главе 10 проекта Закона употребляются понятия, которые не раскрыты в глоссарии, например, "социальная инклюзия", "особые образовательные потребности", "индикаторы инклюзивности".

На основании вышеизложенного необходимо доработать главу 10 проекта Закона, а также привести в соответствие с нормами Кодекса Кыргызской Республики о детях и Закона Кыргызской Республики "О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья".

Частью 4 статьи 39 и частью 8 статьи 47 устанавливается, что обучающиеся по очной, очно-заочной форме в образовательных организациях профессионального образования, а также выпускники педагогических факультетов средних и высших профессиональных образовательных организаций, направленные на работу в сельскую местность, на весь период трудовой деятельности в сельских образовательных организациях независимо от форм собственности имеют право на отсрочку от призыва на действительную воинскую службу и им может быть предоставлен депозит молодого учителя.

Однако это противоречит нормам Закона Кыргызской Республики "О всеобщей воинской обязанности граждан Кыргызской Республики, о военной и альтернативной службах", а программа по поддержке молодых педагогов через накопительный депозит в Кыргызской Республике давно не реализуется. В случае возобновления указанной программы необходимо произвести финансовые расчеты с указанием источника финансирования. В связи с чем необходимо исключить данные нормы или изложить в иной редакции.

В части 4 статьи 46 проекта Закона указывается, что образовательные организации в пределах имеющихся в их распоряжении средств на оплату труда, в том числе за счет специальных средств, вправе устанавливать надбавки, доплаты, премии и другие виды материального стимулирования. При этом частью 1 этой же статьи устанавливается, что условия оплаты труда, должностные оклады, доплаты, надбавки и другие выплаты стимулирующего характера педагогического работника в государственных и муниципальных образовательных организациях определяются Кабинетом Министров Кыргызской Республики.

Частью 5 статьи 46 проекта Закона устанавливается, что молодым специалистам, прибывающим на работу в образовательные организации сельской местности, за счет средств местного бюджета предоставляется единовременное пособие в размере десятикратного должностного оклада на хозяйственное обзаведение, а также жилье для тех из них, кто не обеспечен жилой площадью. Отмечаем, что более 70% органов местного самоуправления являются дотационными и получают выравнивающие трансферты из республиканского бюджета. Таким образом, принятие данной нормы создаст дополнительную нагрузку на местный бюджет и потребует дополнительных финансовых средств из республиканского бюджета.

Также предлагается исключить из части 7 статьи 47 проекта Закона на государственном языке норму (в варианте на официальном языке данная норма отсутствует), предусматривающую право педагогического работника государственных и муниципальных образовательных организаций на льготы по оплате коммунальных услуг, так как средства на данные цели в бюджете не предусматриваются.

Частью 2 статьи 52 проекта Закона устанавливается, что пороговые баллы общереспубликанского тестирования (далее - ОРТ) для получения государственных образовательных грантов по отдельным специальностям ежегодно устанавливаются уполномоченным государственным органом в сфере образования.

В части 3 данной статьи указывается, что лица, чьи баллы ОРТ значительно превышают пороговые баллы, вправе получить государственный образовательный грант и использовать его для обучения в образовательной организации среднего и высшего профессионального образования Кыргызской Республики независимо от формы собственности по специальностям, входящим и не входящим в ежегодно утверждаемый перечень. Баллы ОРТ, значительно превышающие пороговые баллы, ежегодно устанавливаются уполномоченным государственным органом в сфере образования.

Отмечаем, что уполномоченный государственный орган в области образования устанавливает пороговые баллы для обучения по программам профессионального образования за счет республиканского бюджета и на договорной основе с оплатой стоимости обучения, а словосочетание "значительно превышающих пороговый балл" не дает четкого механизма определения значения балла ОРТ, дающего право на получение государственного образовательного гранта.

В связи с чем предлагается исключить из проекта Закона указанные нормы с дальнейшим регулированием данного вопроса соответствующим решением Кабинета Министров Кыргызской Республики.

Частью 2 статьи 53 проекта Закона устанавливается, что граждане других государств и лица без гражданства вправе производить оплату образовательных услуг в иностранной валюте. Данная норма противоречит нормам конституционного Закона Кыргызской Республики "О Национальном банке Кыргызской Республики".

Частью 4 статьи 54 проекта Закона предусматривается, что материально-техническая база частной образовательной организации развивается самой образовательной организацией за счет средств учредителя и собственных средств и является собственностью образовательной организации. Предлагается исключение данной части, так как указанная норма определяется Гражданским кодексом Кыргызской Республики.

Статьей 60 законопроекта Кабинету Министров Кыргызской Республики поручается в шестимесячный срок привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом.

В связи с чем предлагается справку-обоснование к законопроекту дополнить информацией о нормативных правовых актах Кабинета Министров Кыргызской Республики, подлежащих пересмотру в случае принятия рассматриваемого проекта Закона.

Также согласно части 2 статьи 22 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" общественное обсуждение проекта нормативного правового акта обеспечивается нормотворческим органом путем подготовки по результатам общественного обсуждения итоговой информации о поступивших предложениях с обоснованием причин включения либо невключения их в проект нормативного правового акта. При этом итоговая информация должна отражаться в справке-обосновании к проекту нормативного правового акта.

В этой связи справку-обоснование к законопроекту предлагается дополнить соответствующей информацией.

Обращаем внимание, что в соответствии с частью 2 статьи 23 Закона Кыргызской Республики "О местной государственной администрации и органах местного самоуправления" при подготовке и принятии нормативных правовых актов по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ и органов местного самоуправления, нормотворческие органы (должностные лица) проводят консультации и обсуждения с ассоциациями (союзами) органов местного самоуправления.

Также отмечаем, что в целях дебюрократизации законопроекта в проект Закона должны быть включены нормы, регулирующие наиболее важные общественные отношения, а разработку механизмов их реализации целесообразнее определять актами Кабинета Министров Кыргызской Республики.

При этом изучение проекта Закона показало, что имеются нормы, затрагивающие вопросы предпринимательской деятельности (статьи 23, 26, 27, 35), что подпадает под действие статьи 19 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", где указано, что проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, подлежат анализу регулятивного воздействия (далее - АРВ) в соответствии с Методикой проведения анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства, утвержденной постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 10 августа 2022 года № 444 (далее - Методика). Методикой установлено, что под требование проведения АРВ подпадают нормативные правовые акты, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, которые в той или иной степени определяют/изменяют существующий порядок использования предпринимателями собственных или заемных средств, уровень риска для предпринимательской деятельности, имущественную ответственность предпринимателей, а также условия, влияющие на возможность и размеры получения ими прибыли.

В связи с чем проект Закона требует проведения анализа регулятивного воздействия.

Дополнительно отмечаем, что в целях реализации задач, поставленных в Указе Президента Кыргызской Республики "О проведении инвентаризации законодательства Кыргызской Республики" от 8 февраля 2021 года № 26 и Национальной Программе развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года № 435, Министерством образования и науки Кыргызской Республики был разработан проект Закона Кыргызской Республики "Об образовании" в новой редакции. В настоящее время проект Закона находится на рассмотрении в Администрации Президента Кыргызской Республики.

На основании вышеизложенного, принимая во внимание, что согласно Положению о Министерстве образования и науки Кыргызской Республики, утвержденному постановлением Правительства Кыргызской Республики от 5 марта 2021 года № 72, Министерство образования и науки Кыргызской Республики является центральным государственным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации единой государственной политики в сфере образования, науки и научно-технической деятельности, государственному контролю за доступностью и качеством образования, обеспечением конституционного права граждан Кыргызской Республики на образование, Кабинет Министров Кыргызской Республики считает целесообразным, в соответствии со статьей 50 Закона Кыргызской Республики "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", рассмотреть возможность объединения двух проектов Закона "Об образовании" при рассмотрении в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики.