ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ фискальной политики Кыргызской Республики на 2020-2022 годы

1. Введение

Основные направления фискальной политики Кыргызской Республики на 2020-2022 годы разработаны в соответствии со статьей 82 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики с учетом итогов реализации бюджетной политики за 2017-2018 годы и ожидаемой оценки на 2019 год.

Государственный бюджет является одним из основных инструментов регулирования социально-экономических процессов страны для управления государственными расходами, налогами, достижения роста реального объема производства и занятости, контроля за инфляцией и ускорения экономического роста. Соответственно, бюджетные процессы необходимо рассматривать в среднесрочном периоде. Основные направления фискальной политики Кыргызской Республики на 2020-2022 годы являются аналитическим документом и инструментом управления государственными финансами, определяющим основы реализации фискальной политики на предстоящий среднесрочный период и позволяющим Правительству Кыргызской Республики иметь представление о будущих объемах ресурсов с целью прогнозирования предстоящих расходов в целом и по каждой отрасли.

Целью Основных направлений фискальной политики Кыргызской Республики на 2020-2022 годы является определение параметров и условий, используемых при составлении проекта республиканского бюджета на очередной бюджетный год и прогнозируемый период, подходов к формированию основных характеристик и прогнозируемых параметров государственного бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы Кыргызской Республики.

Прогноз расходов на среднесрочный период сформирован на основе:

- анализа предыдущих лет - выявления закономерностей и определения уровня удовлетворения потребностей предыдущего уровня в разрезе секторов экономики и ведомств;

- сравнительного анализа фактических расходов в 2018 году и прогнозных расходов согласно Основным направлениям фискальной политики Кыргызской Республики на 2018-2020 годы;

- мониторинга влияния внешних и внутренних политических и экономических факторов.

2. Макрофискальная техническая записка

2.1. Макроэкономическая политика и среднесрочные прогнозы

Макроэкономическая ситуация в Кыргызской Республике в 2017-2018 годах, несмотря на складывающуюся неоднозначную ситуацию в мировой экономике, на сырьевом и финансовом рынках, позволила обеспечить макроэкономическую и социальную стабильность в стране. Среднегодовой темп прироста ВВП сохранил положительную динамику и составил 4,1%.

В 2017 году реальный рост ВВП сложился на уровне 4,7% за счет увеличения темпов роста валовой продукции в промышленности (на 11,5%), сельском хозяйстве (на 2,4%), строительстве (на 7,9%) и сфере услуг (на 3,5%). Основными благоприятными факторами, повлиявшими на экономический рост, стали умеренный уровень инфляции, чем обусловлен реальный рост доходов населения, увеличение чистого притока денежных переводов физических лиц, предоставление льготных кредитов фермерам.

В 2018 году реальный рост ВВП составил 3,5% за счет увеличения темпов роста валовой продукции во всех отраслях экономики, в том числе в сельском хозяйстве (на 2,7%), сфере услуг (на 2,2%), строительстве (на 7,8%) и промышленности (на 5,4%). Благоприятными факторами, повлиявшими на экономический рост, стали экономический рост в странах - основных торговых партнерах Кыргызской Республики, создание благоприятных условий для ведения бизнеса, рост цен на золото, умеренный рост инфляции, прирост чистого притока денежных переводов физических лиц.

В 2017-2018 годах среднегодовой рост реального ВВП (4,1%) обеспечен производством сферы услуг (среднегодовой темп реального роста составил 2,9%), промышленности (8,5%), строительства (7,9%), сельского хозяйства (2,6%).

Таблица 1

Структура производства и темпы роста реального ВВП, 2017-2018 годы

В промышленности среднегодовой рост за 2017-2018 годы составил 8,5%. Без учета предприятий по разработке месторождения Кумтор, среднегодовой рост в промышленности составил 14,2%.

В 2017 году рост промышленности на 11,5% обусловлен увеличением в обрабатывающей промышленности (на 7,6%), энергетическом секторе (на 10,1%) и добыче полезных ископаемых (в 1,8 раза).

В обрабатывающей промышленности рост обеспечен за счет увеличения объемов производства пищевых продуктов (включая напитки) и табачных изделий (на 12,3%), основных металлов и готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования (на 3,7%), очищенных нефтепродуктов (на 25,9%), текстильного производства, производства одежды и обуви, кожи и прочих кожаных изделий (на 11,4%), химической продукции (на 6,7%), фармацевтической продукции (на 25,6%), резиновых и пластмассовых изделий, прочих неметаллических минеральных продуктов (на 20,8%), машин и оборудования (на 17,9%), транспортных средств (на 35,6%).

В добыче полезных ископаемых увеличение объемов промышленного производства обеспечено ростом добычи: металлических руд (в 3,8 раза), сырой нефти и природного газа (на 20,1%), прочих полезных ископаемых (на 11,9%), угля (на 0,5%).

В 2018 году объем производства промышленной продукции по сравнению с соответствующим периодом 2017 года увеличился на 5,4%. В обрабатывающей промышленности рост составил 5,0%, за счет увеличения объемов производства пищевых продуктов (включая напитки) и табачных изделий (на 4,7%), текстильного производства, производства одежды и обуви, кожи и прочих кожаных изделий (на 15,8%), основных металлов и готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования (на 4,2%), очищенных нефтепродуктов (на 8,9%), резиновых и пластмассовых изделий, прочих неметаллических минеральных продуктов (на 11,3%), электрического оборудования (на 2,3%).

В добыче полезных ископаемых увеличение объемов промышленного производства (на 8,1%) обеспечено ростом добычи: угля (на 22,0%), сырой нефти и природного газа (на 17,5%).

В обеспечении электроэнергией, газом, паром и кондиционированным воздухом рост составил 5,0% и увеличился за счет производства, передачи и распределения электроэнергии (на 5,4%), а также производства газа, распределения газообразного топлива (на 10%).

Среднегодовой темп роста в сельском хозяйстве за 2017-2018 годы сложился на уровне 2,6%.

В 2017 году рост сельского хозяйства на 2,4% обусловлен увеличением растениеводческой продукции (на 2,8%), за счет увеличения производства овощей (на 3,4%), картофеля (на 2,0%), сахарной свеклы фабричной (на 1,0%), плодово-ягодных культур (на 0,9%), бахчевых культур (на 9,2%), кормовых культур (на 3,3%) и ростом животноводства (на 2,3%) за счет роста поголовья крупного рогатого скота, лошадей и птицы.

В 2018 году на рост валового выпуска сельского хозяйства, лесного хозяйства и рыболовства (на 2,7%) повлиял рост как в растениеводстве (на 3,4%) за счет увеличения производства картофеля (на 2,2%), сахарной свеклы (на 8,5%), плодово-ягодных культур (на 4,8%), овощей (на 2,4%), кукурузы на зерно (на 6,0%), так и в животноводстве (на 2,2%) за счет увеличения производства мяса (на 2,1%), молока (на 2,2%), яиц (на 4,4%) и шерсти (на 1,4%).

В 2017-2018 годах рост услуг обеспечивался в среднем на 2,9% в год, в основном, за счет расширения услуг оптовой и розничной торговли, ремонта автомобилей и мотоциклов. Благоприятными предпосылками стали относительно стабильные цены на потребительские товары, развитие деятельности гостиниц и ресторанов.

В 2017 году темп роста услуг составил 3,5%, в основном, за счет увеличения объема услуг оптовой и розничной торговли, ремонта автомобилей и мотоциклов (на 7,1%), транспортной деятельности и хранения грузов (на 11,6%), услуг гостиниц и ресторанов (на 8,6%), финансового посредничества и страхования (на 3,1%), профессиональной, научной и технической деятельности (на 3,8%).

В 2018 году рост в сфере услуг составил 2,2%, в результате роста объемов услуг оптовой и розничной торговли, ремонта автомобилей и мотоциклов (на 5,1%), транспортной деятельности и хранения грузов (на 3,8%), услуг гостиниц и ресторанов (на 7,6%), финансового посредничества и страхования (на 2,5%).

В строительной отрасли за рассматриваемый период наблюдался рост в среднем на 7,9% в результате роста валовой продукции строительства на 7,9% в 2017 году и на 7,8% в 2018 году.

В 2017 году рост в отрасли на 7,9% обусловлен увеличением освоения инвестиций в основной капитал (на 6,6%), в том числе за счет увеличения освоенных инвестиций на строительстве объектов по добыче полезных ископаемых (на 20,7%), оптовой и розничной торговли (на 29,8%), здравоохранения (в 6,8 раза), на строительстве и реконструкции объектов по обеспечению электроэнергией, газом, паром и кондиционированным воздухом (на 21,4%), жилищного строительства (на 11,5%).

В 2018 году рост строительной отрасли составил 7,8% за счет роста освоения инвестиций в основной капитал (на 3,3%) благодаря увеличению освоенных инвестиций в строительстве и реконструкции объектов сельского, лесного хозяйства и рыболовства (в 2,2 раза), обрабатывающих производств (на 14,1%), оптовой и розничной торговли (в 1,6 раза), транспортной деятельности и хранения грузов (на 18,5%), гостиниц и ресторанов (в 1,8 раза), операций с недвижимым имуществом (в 1,8 раза), здравоохранения (на 6,2%), а также на строительстве объектов искусства, развлечения и отдыха (на 19,1%), жилищного строительства (на 28,0%).

В 2017 году уровень инфляции (в % к декабрю предыдущего года) составил 3,7% в связи с ростом внутренних цен на пищевые продукты и безалкогольные напитки (на 2,7%), алкогольные напитки, табачные изделия (на 4,0%), непродовольственные товары (на 3,2%), тарифы на услуги (на 6,9%).

В 2018 году уровень инфляции (в % к декабрю предыдущего года) составил 0,5% в связи с ростом цен на алкогольные напитки и табачные изделия (на 6,4%), непродовольственные товары (на 1,4%), услуги (на 4,1%). Цены на пищевые продукты и безалкогольные напитки снизились на 2,6%.

Экспорт товаров увеличился с 1573,2 млн. долл. США в 2016 году до 1764,3 млн. долл. США в 2017 году и до 1836,8 млн. долл. США в 2018 году. Увеличение среднегодового номинального темпа роста экспорта товаров за 2017-2018 годы составило 8,1%.

В 2017 году экспорт товаров в номинальном выражении увеличился на 12,1% за счет увеличения основных экспортных поставок фруктов (на 8,9%), молока и молочных продуктов (на 5,3%), отходов и лома мерного (на 9,2%), волокна хлопкового (на 20,4%), стекла (в 1,9 раза), предметов одежды и одежных принадлежностей (в 1,6 раза), портландцемента (в 1,6 раза).

В 2018 году экспорт товаров в номинальном выражении увеличился на 4,1% за счет увеличения экспорта молока и молочных продуктов (на 6,4%), портландцемента (в 4,1 раза), сырой нефти (в 3,7 раза), нефтепродуктов (в 1,8 раза), шерсти (в 1,6 раза), волокна хлопкового (в 1,5 раза), стекла (на 7,7%), предметов одежды и одежных принадлежностей (в 1,3 раза), ламп накаливания (в 1,3 раза).

Импорт товаров увеличился с 4000,4 млн. долл. США в 2016 году до 4494,7 млн. долл. США в 2017 году и до 5292 млн. долл. США в 2018 году. Увеличение среднегодового номинального темпа роста импорта товаров за 2017-2018 годы составило 15,1%.

В 2017 году номинальный темп роста импорта товаров увеличился на 12,4%, в основном, за счет увеличения импорта молока и молочных продуктов (в 6,0 раз), муки пшеничной (на 11,0%), дизтоплива (в 1,7 раза), автомобильного бензина (в 1,2 раза), табачных изделий (в 1,3 раза), медикаментов (в 1,4 раза), проката черных металлов (на 4,2%), удобрений (на 1,6%), угля (на 33,2%), шин (на 27,4%).

В 2018 году импорт товаров в номинальном выражении увеличился на 17,7% за счет увеличения табачных изделий (на 5,7%), газа природного (на 10,6%), шин (на 7,8%), проката черных металлов (на 12,0%), грузовых автомобилей (в 1,6 раза), тканей хлопчатобумажных (на 15,0%), предметов одежды и одежных принадлежностей (в 1,5 раза).

Основные преобразования в социальной сфере в 2017-2018 годы были направлены на выполнение в полном объеме гарантированных социальных обязательств государства, повышение уровня жизни населения и улучшение положения социально незащищенных категорий граждан.

В 2018 году среднемесячная заработная плата составила 16427 сомов, что превышает минимальный прожиточный минимум трудоспособного населения в 3,1 раза. В 2017 году среднемесячная заработная плата с учетом малых предприятий по отношению к 2016 году возросла на 2,2% в реальном выражении и составила 15670 сомов. Стоимостная величина прожиточного минимума в среднем на душу населения снизилась на 2,2% по сравнению с 2017 годом и составила 4792,5 сома в 2018 году (4900,8 сома в 2017 году), в том числе трудоспособного населения - на 2,2% и составила 5357,9 сома (5479,1 сома в 2017 году).

В 2018 году ВВП на душу населения в долларах США увеличился по сравнению с 2017 годом на 2,8% и составил 1331,9 долл. США (1295,7 долл. США в 2017 году).

Результаты оценок измерения благосостояния населения в республике свидетельствуют о снижении уровня бедности с 25,4% в 2017 году до 22,4% в 2018 году.

Среднегодовая численность наличного населения республики в 2018 году по сравнению с 2017 годом увеличилась на 124,7 тыс. человек и составила 6067,9 тыс. человек. Численность занятого населения в республике в 2018 году по сравнению с 2017 годом увеличилась на 1,3% (с 2351,2 тыс. чел. в 2017 году до 2382,5 тыс. чел. в 2018 году). Уровень зарегистрированной безработицы в 2018 году составил 2,8% экономически активного населения (в 2017 году - 2,3%).

Таблица 2

Социальные показатели за 2017-2018 годы

Основной целью макроэкономической политики на 2019 год является сохранение макроэкономической стабильности, повышение конкурентоспособности национальной экономики и обеспечение ценовой стабильности.

В 2019 году экономическое развитие страны будет осуществляться в соответствии с ориентирами, отраженными в Совместном заявлении Правительства Кыргызской Республики и Национального банка Кыргызской Республики об основных направлениях экономической политики на 2019 год, Программе развития Кыргызской Республики на период 2018-2022 годы "Единство. Доверие. Созидание", утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 20 апреля 2018 г. № 2377-VI, а также развитием регионов в рамках объявленного года развития регионов и цифровизации страны и будет направлено на улучшение благосостояния населения и экономического состояния регионов, создание конкурентоспособной и инвестиционной бизнес-среды в соответствии с основными направлениями Концепции региональной политики Кыргызской Республики на период 2018-2022 годы.

Основными предпосылками для устойчивого роста экономики в 2019 году будут: устойчивая работа предприятий по разработке месторождения Кумтор, добыча полезных ископаемых (наращивание объемов добычи угля и сырой нефти, руды и концентратов сурьмянистых), производство строительных материалов и энергетики, которые составляют более 70% промышленного производства; ожидаемый рост в сельском хозяйстве за счет увеличения посевных площадей на 4,5 тыс. га и оптимизации посевных площадей путем систематического увеличения посевов площадей тех культур, которые пользуются наибольшим спросом в государствах-членах ЕАЭС, ожидаемого эффекта от ранее предоставленных льготных кредитов по программе "Доступные кредиты фермерам", утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 19 января 2011 г. № 12, и продолжения программы льготного кредитования фермеров в рамках программы "Финансирование сельского хозяйства 7", утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 28 января 2019 г. № 28; продолжения и запуска крупных национальных проектов через привлечение иностранных инвестиций; создания благоприятной бизнес-среды; оптимизации системы государственного управления. В связи с этим рост ВВП ожидается на 4,0%. Умеренный рост цен на мировых продовольственных и сырьевых рынках и инфляции в странах - основных торговых партнерах создают предпосылки для невысокого инфляционного фона в 2019 году. Благодаря этому, уровень инфляции в 2019 году ожидается на уровне 4,2% (в % к декабрю предыдущего года).

В структуре производства ВВП будут доминировать сфера услуг, промышленность и сельское хозяйство с удельными весами 46,7%, 18,8% и 11,3%, соответственно.

В 2019 году в промышленности(1) ожидается рост на 5,0%. Без учета предприятий по разработке месторождения Кумтор, рост составит 4;6%. Положительный рост в промышленной отрасли будет обусловлен увеличением добычи полезных ископаемых (на 7,9%), обрабатывающего производства (на 5,6%), в основном за счет увеличения производства продуктов (включая напитки) и табачных изделий (на 4,6%), кокса и очищенных нефтепродуктов (на 5,7%), резиновых и пластмассовых изделий, прочих неметаллических минеральных продуктов (на 2,6%), основных металлов и готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования (на 6,1%), текстильного производства (на 12,0%), обеспечения электроэнергией, газом, паром и кондиционированным воздухом (на 0,6%).

В сельском хозяйстве в 2019 году ожидается рост на 3,0% за счет увеличения производства продукции растениеводства (на 3,8%) и животноводства (на 2,3%).

Основной целью развития сельского хозяйства является создание условий для роста производства, повышение качества продукции и обеспечение продовольственной безопасности страны. На рост объемов производства будут оказывать следующие факторы: благоприятное влияние природно-климатического фактора, активизация инновационной деятельности в растениеводстве, направленной на разработку систем воспроизводства почвенного плодородия, методов селекции, создание и внедрение новых сортов и гибридов, сочетающих высокий потенциал урожайности, качество продукции, устойчивость к болезням и вредителям, неблагоприятным погодным условиям с техническим и технологическим переоснащением отрасли, развитие агропродовольственного рынка и его инфраструктуры, в том числе улучшение организации хранения, повышение эффективности транспортировки сельхозпродукции, создание оптово-распределительных, маркетинговых и логистических центров для обслуживания субъектов продовольственного рынка, развитие экспортного потенциала и количественного объема отечественной сельхозпродукции, ее привлекательности в целом. В производстве продукции животноводства рост будет обеспечен путем увеличения поголовья скота, создания инфраструктуры, такой как пункты искусственного осеменения, проведение идентификации животных, создание кормовой базы для увеличения показателей эффективности производства скота и птицы.

Темп роста сферы услуг в 2019 году ожидается на уровне 3,0% за счет развития оптовой и розничной торговли, ремонта автомобилей и мотоциклов (на 4,8%), транспортной деятельности и хранения грузов (на 4,0%), гостиниц и ресторанов (на 8,0%), финансового посредничества и страхования (на 2,6%). На развитие сферы услуг будет оказывать влияние реальный рост денежных доходов населения, увеличение потребительского спроса, реализация Программы Правительства Кыргызской Республики по развитию сферы туризма на 2019-2023 годы.

Общий объем капитальных вложений в 2019 году ожидается на уровне 173,9 млрд. сомов. Исходя из ожидаемого объема освоения капитальных вложений, валовая продукция строительства ожидается в объеме 169,6 млрд. сомов с реальным ростом на 9,0%. Приоритетными направлениями в строительстве будут: объекты строительства индивидуального жилья; объекты транспортной магистрали и энергетики; объекты сельского хозяйства (ирригационные сооружения).

В структуре ВВП в 2019 году доля валовых инвестиций увеличится с 36,6% в 2018 году до 37,1% в 2019 году.

Удельный вес общего потребления в ВВП снизится с 99,2% в 2018 году до 97,9% в 2019 году за счет снижения доли государственного потребления (16,5% - в 2018 году, 15,8% - в 2019 году) и частного потребления (82,6% - в 2018 году, 82,1% - в 2019 году). Темп реального роста государственного потребления в 2019 году сложится на уровне 0,7%, а частного потребления - 3,0%.

Показатель чистого экспорта товаров и услуг к ВВП в 2019 году составит (-35,1%) и улучшится на 0,7 процентных пункта по сравнению с 2018 годом (-35,8%).

В 2019 году экспорт товаров составит 1900 млн. долл. США и увеличится на 3,4% (в номинальном выражении) за счет роста экспорта золота, цемента, предметов одежды и одежных принадлежностей, стекла листового, овощей и фруктов.

Импорт товаров составит 5300 млн. долл. США и увеличится на 0,2% (в номинальном выражении) за счет роста импорта природного газа, машин, специально предназначенных для конкретных отраслей, пластмассы и изделий из нее, фармацевтической продукции, бумаги, картона и изделий из них, продовольственных товаров (включая сельхозсырье).

В основу оценок развития страны заложены три макроэкономических сценария развития Кыргызской Республики (базовый, пессимистичный, оптимистичный).

Базовый сценарий предполагает экономическое развитие в условиях адаптации национальной экономики к сложившейся неоднозначной ситуации на мировом рынке, выработку действенных мер политики по преодолению негативных последствий геоэкономических шоков.

При пессимистичном сценарии приняты допущения, при которых на экономическое развитие будут сильно влиять определенные риски, а также предположения, что при неизменной политике принимаемые меры Правительства Кыргызской Республики будут реализованы частично, ввиду недостаточного финансирования инвестиционных проектов и мероприятий.

Оптимистичный сценарий учитывает благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру и предположения о полной, успешной и своевременной реализации намеченных мероприятий и их эффективном влиянии на экономику страны, а также национальных проектов, заложенных в Программе развития Кыргызской Республики на период 2018-2022 годы "Единство. Доверие. Созидание", Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на 2018-2040 годы.

Таблица 3

Сценарии развития экономики страны на 2020-2022 годы, в %

Координационным советом по макроэкономической и инвестиционной политике при Правительстве Кыргызской Республики из трех сценариев одобрен оптимистичный макроэкономический сценарий социально-экономического развития Кыргызской Республики на среднесрочный период (2020-2022 годы), который принят за основу при формировании Основных направлений фискальной политики Кыргызской Республики на 2020-2022 годы.

В среднесрочном периоде на 2020-2022 годы главными целями экономической политики будут сохранение положительных тенденций экономического роста и обеспечение устойчивого экономического развития страны.

Целевые макроэкономические показатели будут основаны на полной и успешной реализации мер и инвестиционных проектов, заложенных в Программе развития Кыргызской Республики на период 2018-2022 годы "Единство. Доверие. Созидание", и их эффективном влиянии на экономику страны. Экономическая политика будет направлена на стимулирование развития отраслей, имеющих высокий экспортный потенциал, создающих рабочие места и повышающих благосостояние народа.

Важнейшими предпосылками успешной реализации макроэкономической политики станут:

- социально-политическая стабильность в стране;

- реализация крупных инвестиционных проектов в энергетике, ирригации, дорожно-транспортной сфере;

- создание благоприятной бизнес-среды для предпринимательства;

- создание условий для повышения производительности в реальном секторе экономики;

- продолжение восстановления потребительского спроса;

- усиление работы по импортозамещению, развитие экспортных операций и приоритетных секторов с высоким экспортным потенциалом (реализация Программы Правительства Кыргызской Республики по развитию экспорта Кыргызской Республики на 2019-2022 годы, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 20 декабря 2018 г. № 596);

- активное использование членства Кыргызской Республики в ЕАЭС и ВТО и углубление сотрудничества с международными экономическими и финансовыми организациями.

К внешним и внутренним рискам, которые могут оказать воздействие на рост ВВП в 2020-2022 годах, относятся:

- замедление темпов мировой экономики на фоне нарастания напряженности в торговле, неопределенности на финансовых рынках, замедления роста китайской экономики;

- ужесточение денежно-кредитной политики ведущими мировыми экономиками. Отражением изменения политики стало постепенное повышение процентных ставок на международных рынках. По мере сворачивания мер количественного смягчения, объемы международной ликвидности снижались, что приводило к изменению трансграничных потоков капитала и оттоку капитала с развивающихся рынков. Это может оказать влияние на стоимость доллара и отразиться на обменном курсе основных стратегических партнеров;

- сохранение низкой степени диверсифицированности экономики, выраженная сырьевая направленность экспорта способствуют консервации текущей модели развития, для преодоления которой необходимы значительные ресурсы и стимулы;

- снижение цен на сырьевые товары, составляющие основу экспорта (волатильность цены на золото);

- зависимость внутреннего рынка от импорта продовольственной группы товаров (мука, растительное масло, сахар, крупы и т.д.), ГСМ;

- природно-климатический фактор, который может оказать негативное воздействие на развитие агропромышленного комплекса и энергетики.

В среднесрочном периоде будет продолжена работа по согласованию денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики, направленной на укрепление тенденций макроэкономической стабильности, что приведет к удержанию темпов инфляции на уровне 4,1% в 2022 году (в % к декабрю предыдущего года). Основной целью денежно-кредитной политики остается достижение и поддержание стабильности цен. Приоритетным направлением остается увеличение доли безналичных платежей и расчетов. Это окажет положительное влияние на трансмиссионный механизм денежно-кредитной политики. Важным условием эффективного влияния денежно-кредитной политики на экономику является плавающий валютный курс. Формирование обменного курса будет основываться на рыночном механизме.

В экономике среднегодовой рост реального ВВП, прогнозируемый на уровне 4,4%, будет обусловлен устойчивым ростом во всех отраслях экономики.

Таблица 4

Структура производства и темпы роста реального ВВП на 2019-2022 годы

В 2020-2022 годах темпы роста промышленной продукции(2) прогнозируются в среднем за год на уровне 4,6%, которые будут обеспечены за счет увеличения объемов производства в добыче полезных ископаемых (на 4,2%), энергетике (на 3,8%) и обрабатывающем производстве (на 4,8%), в том числе за счет производства продуктов (включая напитки) и табачных изделий (в среднем на 7,0%), производства резиновых и пластмассовых изделий, прочих неметаллических минеральных продуктов (на 4,8%), текстильного производства, производства одежды и обуви, кожи и прочих кожаных изделий (на 8,8%), производства кокса и очищенных нефтепродуктов (на 6,4%), производства деревянных и бумажных изделий (на 1,7%), производства электрического оборудования (на 2,6%). Без учета предприятий по разработке месторождения Кумтор, темп роста прогнозируется в среднем на уровне 6,1%.

Рост объемов производства промышленной продукции прогнозируется за счет стабильной работы действующих промышленных предприятий, возобновления простаивающих производств, наращивания объемов на месторождениях Талды-Булак Левобережный, Бозымчак, Иштамберди, Кара-Казык, Джеруй, Чаарат.

Основная цель развития промышленного сектора в перспективе - это обеспечение выпуска конкурентоспособной продукции для обеспечения возможности выхода на региональный рынок и эффективной интеграции промышленности Кыргызстана в региональные хозяйственные экономические связи.

В сельском хозяйстве среднегодовой темп роста прогнозируется на уровне 3,4% за счет:

- обновления основных средств сельскохозяйственного производства, расширения инфраструктуры технических сервисных служб и модернизации машинно-тракторного парка сельскохозяйственных субъектов страны;

- продолжения государственной поддержки по предоставлению льгот; по доступу к горюче-смазочным материалам, обеспечению фермеров необходимой сельхозтехникой на льготных кредитных условиях, решению проблемы обеспечения крестьян и фермеров азотными минеральными удобрениями;

- увеличения в севообороте площадей многолетних трав и рационального использования кормового потенциала пастбищ;

- дальнейшего развития тепличных хозяйств;

- оптимизации производственных процессов и управления, сокращения энергетических и ресурсных затрат в сельском хозяйстве;

- обеспечения благополучия эпизоотической обстановки в животноводстве по острозаразным болезням;

- улучшения воспроизводства стада путем применения сбалансированных и полноценных по питательным веществам рационов;

- привлечения прямых инвестиций и собственных средств на развитие отрасли.

В среднесрочном периоде прогнозируется увеличение урожайности сельскохозяйственных культур посредством улучшения ирригационной системы и обеспечения минеральными удобрениями, своевременного проведения весенне-полевых работ, сокращения неиспользованных пахотных земель, оптимизации структуры посевных площадей, что будет способствовать среднегодовому росту продукции растениеводства на уровне 4,1%.

В животноводстве среднегодовой темп роста на уровне 2,8% будет достигнут, в основном, за счет увеличения поголовья скота, улучшения генофонда племенных животных и работы по воспроизводству стада, повышения селекционно-племенной работы.

В сфере услуг в среднесрочной перспективе объемы валового выпуска услуг прогнозируются в среднем в год на уровне 3,6%, в основном, за счет роста услуг оптовой и розничной торговли, транспортной деятельности и хранения грузов, гостиниц и ресторанов, финансового посредничества и страхования.

Развитие сектора услуг будет обеспечено за счет внутреннего спроса, обусловленного ростом реальных денежных доходов населения. Также основные усилия будут направлены на комплексное улучшение туристической инфраструктуры и повышение уровня сервиса в отрасли. Ожидаемое увеличение притока туристов в страну и сопутствующее улучшение инфраструктуры, капитальные инвестиции в отрасль туризма повлекут за собой развитие рыночных услуг.

В структуре услуг оптовая и розничная торговля, ремонт автомобилей и мотоциклов будут развиваться умеренными темпами (среднегодовой темп роста составит 5,1%). Приоритетными направлениями развития будут: стимулирование экспортных поставок республики в соседние страны и расширение экспортных рынков.

В области услуг транспортной деятельности и хранения грузов среднегодовой темп роста составит 4,2%.

Продолжение работ в направлении расширения географии воздушного сообщения и увеличения грузопотока на наземном транспорте создаст условия для роста объемов транспортной отрасли.

Ожидается увеличение объема услуг гостиниц и ресторанов в среднем за год на 8,1% за счет увеличения сети предоставляемых услуг и притока туристов.

В сфере туризма будет продолжена работа по реализации мероприятий Программы Правительства Кыргызской Республики развития сферы туризма на 2019-2023 годы, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 31 января 2019 г. № 36. Результатом реализуемых мероприятий должно стать увеличение доли туризма в ВВП и доведение ее до 6,5% ВВП в 2022 году.

В строительстве среднегодовой темп реального роста прогнозируется на уровне 9,8%. Развитие строительной отрасли экономики остается одним из значимых направлений, обеспечивающих устойчивый рост национальной экономики в среднесрочной перспективе за счет реализации крупных инвестиционных проектов. Приоритетными направлениями в строительстве будут:

- строительство доступного социального жилья для уязвимых слоев населения;

- увеличение объемов жилищного строительства, объектов социального и промышленного назначения, переход на новые архитектурно-строительные системы, типы зданий и современные технологии;

- реабилитация и сохранение автомобильных дорог, создание безопасных международных транспортных коридоров;

- привлечение инвестиций в строительство и реконструкцию следующих объектов: Камбаратинской ГЭС-1, Верхне-Нарынского каскада ГЭС, Ак-Булунской ГЭС, Ат-Башинской ГЭС, Уч-Курганской ГЭС, Токтогульской ГЭС и других генерирующих объектов;

- строительство ирригационной инфраструктуры для обеспечения новыми орошаемыми землями сельских жителей, а также модернизация и реабилитация существующей ирригационной инфраструктуры.

Структура ВВП в 2020-2022 годах будет определяться увеличением доли потребления.

Таблица 5

ВВП в 2019-2022 годах (доля в %)

Доля валовых инвестиций к ВВП составит 37,1% - в 2020 году, 38,5% - в 2021 году и 39,6% - в 2022 году. Государственные инвестиции увеличатся с 7,6% к ВВП в 2020 году до 8,2% к ВВП в 2022 году. Частные инвестиции увеличатся с 29,5% к ВВП в 2020 году до 31,3% к ВВП в 2022 году (2021 год - 30,5% к ВВП).

Увеличение удельного веса потребления к ВВП с 98,0% в 2020 году до 99,0% в 2022 году определяется увеличением доли частного потребления (с 83,1% к ВВП в 2020 году до 84,5% к ВВП в 2022 году). Государственное потребление снизится (с 14,9% к ВВП в 2020 году до 14,6% к ВВП в 2022 году). Темпы реального роста государственного и частного потребления будут поддерживаться в среднем на уровне 1,3% и 4,7%, соответственно. Рост частного потребления будет обеспечен за счет реального роста денежных доходов населения (в среднем на 0,9%) и реальным ростом среднемесячной заработной платы (в среднем на 0,3%).

Прогнозируется ухудшение показателя чистого экспорта товаров и услуг с (-35,1% к ВВП) в 2020 году до (-38,6%) в 2022 году.

Основной целью развития внешнеторгового оборота является формирование конкурентоспособного экспортного потенциала для устойчивого экономического роста. Для достижения поставленной цели будет реализована Программа Правительства Кыргызской Республики по развитию экспорта Кыргызской Республики на 2019-2022 годы, в рамках которой разработан План мероприятий, где заложены меры по созданию инфраструктуры для экспортоориентированных предприятий (транспортно-логистической инфраструктуры, инфраструктуры качества) и упрощению их доступа к финансовым ресурсам.

Основными влияющими факторами на развитие внешнеэкономической деятельности в 2020-2022 годах будут: преимущества членства республики в ВТО; полное функционирование в интеграционном объединении ЕАЭС; двустороннее сотрудничество на взаимовыгодной основе; возрастающее значение экспорта услуг, в т.ч. туристических. Также, в рамках ЕАЭС будет продолжена работа по расширению торгового сотрудничества с третьими странами, что обеспечит преференциальный доступ к отечественным товарам на внешние рынки. С учетом этих факторов внешнеторговый оборот вырастет с 7700,0 млн. долл. США в 2020 году до 8600,0 млн. долл. США в 2022 году, в том числе:

- экспорт товаров в среднесрочной перспективе увеличится с 2200 млн. долл. США в 2020 году до 2500 млн. долл. США в 2022 году. Среднегодовой номинальный темп роста экспорта товаров за период 2020-2022 годов составит 7,4%. Рост экспорта будет обеспечен за счет роста поставок золота, овощей и фруктов, предметов одежды и одежных принадлежностей, цемента, хлопка-волокна;

- импорт товаров в среднесрочной перспективе увеличится с 5500,0 млн. долл. США в 2020 году до 6100,0 млн. долл. США в 2022 году. Среднегодовой номинальный темп роста импорта товаров составит 4,8% за счет увеличения поступлений нефтепродуктов, природного газа, черных металлов и изделий из них, электрических машин, оборудования и аппаратуры, пластмасс и изделий из них, средств наземного транспорта, фармацевтической продукции, продовольственных товаров (включая сельхозсырье).

В области социальной политики основными задачами на 2020-2022 годы остаются выполнение в полном объеме гарантированных социальных обязательств государства, повышение уровня жизни населения и улучшение положения социально незащищенных категорий граждан, будет продолжена работа по оказанию адресной социальной помощи наиболее уязвимым категориям граждан. Основные приоритетные направления в области занятости будут продолжены в рамках реализации Программы содействия занятости населения и регулирования внутренней и внешней трудовой миграции до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 6 сентября 2013 года № 485.

В среднесрочном периоде прогнозируется рост численности наличного населения в среднем в год на 137,0 тыс. человек, численность занятого населения ежегодно будет возрастать в среднем на 1,0%. ВВП на душу населения увеличится в среднем в год на 4,4% и составит 1578,8 долл. США в 2022 году.

Реальный рост среднемесячной заработной платы в среднем прогнозируется на 0,3% и составит 19682,9 сома в 2022 году. Реальный рост денежных доходов населения прогнозируется в среднем в год на уровне 0,9% и составит 506,7 млрд. сомов в 2022 году.

Уровень бедности в среднесрочной перспективе сократится в среднем в год на 0,23 процентных пункта и составит 21,5% в 2022 году.

Таблица 6

Социальные показатели на 2019-2022 годы

2.2. Политика по доходам и среднесрочный прогноз

Доходы государственного бюджета в период 2017-2018 годов

В период 2017-2018 годов сохранена тенденция к увеличению бюджетных доходов, наметившаяся в предыдущие годы. При этом значительный рост доходов наблюдается в 2017 году. Увеличение доходов государственного бюджета в 2017 году в сравнении с предыдущим годом составило 18,9 млрд. сомов или 14,5%. Доля бюджетных доходов по отношению к ВВП выросла на 0,8 процентных пункта ВВП, с 27,4% в 2016 году до 28,2% в 2017 году. Прирост поступлений прослеживается по всем категориям доходов: налоговые доходы, неналоговые доходы и полученные официальные трансферты.

Росту налоговых доходов способствовали улучшение налогового и таможенного администрирования, а также рост социально-экономических показателей. Так, налоговые доходы в 2017 году составили 103,4 млрд. сомов, увеличившись в сравнении с предыдущим годом на 9,6 млрд. сомов или на 10,2%. Удельный вес налоговых доходов в объеме ВВП в 2017 году снизился на 0,2 процентных пункта, с 19,7% до 19,5% ВВП. Снижение доли по отношению к ВВП наблюдается по налогу с продаж, в связи с изменением налогового законодательства в части освобождения от уплаты налога. Так, в номинальном выражении налог с продаж снизился на 2,0 млрд. сомов, по отношению к ВВП доля налога снизилась на 0,5 процентных пункта, с 1,3% до 0,8%. По остальным налогам отмечается рост поступлений в сравнении с предыдущим годом. При этом существенный рост произошел по налогам на импорт и ввозным таможенным пошлинам. Так, если налоговые доходы в 2017 году выросли по сравнению с предыдущим годом на 9,6 млрд. сомов, то номинальный рост налогов на импорт и ввозных таможенных пошлин в их числе составил порядка 8,0 млрд. сомов.

Объем неналоговых доходов государственного бюджета в 2017 году составил 30,3 млрд. сомов, увеличившись в сравнении с поступлениями предыдущего года на 12,8% или на 3,4 млрд. сомов. Данный рост в основном связан с поступлением разового платежа (перечисленные Генеральной прокуратурой Кыргызской Республики арестованные средства ЗАО "Альфа Телеком" в сумме 5,4 млрд. сомов). Доля неналоговых доходов по отношению к ВВП составила в 2017 году 5,7%.

Полученные официальные трансферты составили 13,5 млрд. сомов, с ростом к предыдущему факту на 36,3% или на 3,6 млрд. сомов, в связи с увеличением поступлений грантов государственных инвестиций и гранта России.

В 2018 году доходы бюджета характеризуются незначительным ростом, со 149,5 млрд. сомов до 151,5 млрд. сомов. Прирост поступлений в номинальном выражении составил 2,0 млрд. сомов. По отношению к ВВП доходы государственного бюджета снизились на 1,0 процентный пункт, с 28,2% до 27,2%.

Рост поступлений доходов бюджета обеспечен за счет налоговых доходов. Удельный вес налоговых доходов в общем объеме доходов составил в 2018 году 77%, увеличившись по сравнению с показателем предыдущего года на 7,8%. Налоговые доходы составили 116,6 млрд. сомов, с ростом к 2017 году на 12,8% или на 13,2 млрд. сомов. Таможенной службой обеспечен рост поступлений в сумме 7,5 млрд. сомов, налоговой службой - в сумме 5,8 млрд. сомов. Доля налоговых доходов в объеме ВВП составила 20,9% и выросла по сравнению с уровнем предыдущего года на 1,4 процентных пункта.

Как и в 2017 году, в составе налоговых доходов наибольший рост отмечается по НДС на импортную продукцию (НДС на товары, ввозимые на территорию Кыргызской Республики из государств-членов ЕАЭС, и НДС на товары, ввозимые на территорию Кыргызской Республики из третьих стран). Только по двум данным налогам прирост составляет 8,3 млрд. сомов или 25,1%.

Улучшение администрирования налогов, а также рост экономики стали основными факторами роста налоговых сборов.

Поступления неналоговых доходов в 2018 году в сравнении с поступлениями предыдущего года снизились на 4,5 млрд. сомов. Данное снижение, в основном, связано с поступлением в 2017 году разовых платежей (вышеуказанные средства ЗАО "Альфа Телеком" в сумме 5,4 млрд. сомов, поступления от проведения конкурса на право пользования полосами радиочастотного спектра в сумме 0,4 млрд. сомов), а также с уменьшением поступлений прибыли Национального банка на 0,6 млрд. сомов. Соответственно, снизилась доля неналоговых доходов в объеме ВВП, с 5,7% в 2017 году до 4,6% в 2018 году.

Поступления официальных трансфертов в 2018 году составили 9,1 млрд. сомов. В сравнении с 2017 годом поступления снизились на 4,3 млрд. сомов, в связи с поступлением в 2017 году гранта России в сумме 3,9 млрд. сомов и гранта АБР (поддержка бюджета) в сумме 2,0 млрд. сомов, тогда как в 2018 году поступлений данных грантов не было.

Оценка доходной части бюджета на 2019 год

В 2019 году доходы государственного бюджета, в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2019 год и прогнозе на 2020-2021 годы" планируются в объеме 170,5 млрд. сомов, или на уровне 28,2% к ВВП.

Согласно Среднесрочному прогнозу социально-экономического развития Кыргызской Республики на 2020-2022 годы, ожидаемый прогноз номинального ВВП в 2019 году составляет 600,6 млрд. сомов, со снижением относительно утвержденного показателя на 4,1 млрд. сомов.

Оценка доходов государственного бюджета на 2020-2022 годы

Основными задачами налоговой политики на 2020 год являются:

1. Дальнейшее совершенствование налогового законодательства, в том числе:

- в области сбора страховых платежей;

- улучшение инвестиционного климата;

- пополнение доходной части бюджета;

- создание современных технических решений, введение технологий, направленных на защиту добросовестных налогоплательщиков и граждан;

- создание национального компонента системы прослеживаемости и оборота товаров;

- повышение позиции страны в международных рейтингах по показателю "Налогообложение";

- снижение административных барьеров, а также стимулирование легализации неформального сектора экономики;

- совершенствование и автоматизация системы налоговой отчетности;

- защита добросовестных отечественных производителей и импортеров;

- освоение новых инструментов налогового администрирования, обеспечивающих успешную интеграцию с государствами - членами Евразийского экономического союза;

- создание современной системы проверки и учета товарной продукции и ее соответствие заявленным характеристикам в фискальных целях;

- переход на электронное взаимодействие в цепи поставок товаров и услуг.

2. Дальнейшее совершенствование таможенного законодательства, в том числе:

- участие в разработке предложений о внесении изменений в Таможенный кодекс ЕАЭС;

- упрощение процедур торговли и других мероприятий по упрощению торговых и транспортных процедур Кыргызской Республики;

- сокращение времени для совершения таможенных операций путем получения разрешительных и справочно-информационных данных в онлайн режиме;

- исключение необходимости представления бумажных документов, подтверждающих заявленные в электронной декларации сведения;

- обеспечение использования электронных форматов разрешительных документов при таможенном оформлении;

- упрощенное прохождение транспортных средств международной перевозки через таможенную территорию ЕАЭС в Кыргызскую Республику, с внедрением механизма оплаты причитающихся платежей по принципу "Один платеж";

- увеличение доли деклараций на товары, оформленных в электронном виде, без представления документов и сведений на бумажных носителях, в общем количестве оформленных деклараций на товары, при условии, что товары (транспортные средства) не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки на бумажных носителях (до 100% - к 2025 году).

Налоговая политика на 2021-2022 годы направлена на:

- продолжение реализации комплекса мер по улучшению администрирования доходов бюджетной системы, в том числе за счет дальнейшей цифровизации налогового администрирования и интеграции всех источников информации и потоков данных в единое информационное пространство с последующей автоматизацией ее анализа на основе внедрения современных технологий обработки больших массивов;

- создание национальной системы прослеживаемости товаров на основе электронной системы фискализации налоговых процедур (электронный счет-фактура, маркировка, ККМ онлайн), а также взаимодействие данной информационной системы с системами прослеживаемости государств-членов ЕАЭС;

- упрощение процедур торговли и других мероприятий по упрощению торговых и транспортных процедур Кыргызской Республики;

- развитие реэкспорта для определенных групп товаров;

- создание благоприятных условий для участников ВЭД и транзитной привлекательности страны, социально-экономическое развитие регионов;

- уменьшение количества документов, требуемых для таможенных целей, при перемещении товаров через внешние границы ЕАЭС на кыргызском участке (до 4 документов - к 2025 году);

- увеличение доли деклараций на товары, оформленных в электронном виде, без представления документов и сведений на бумажных носителях, в общем количестве оформленных деклараций на товары, при условии, что товары (транспортные средства) не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки документов на бумажных носителях (до 100% - к 2025 году).

Доходы государственного бюджета на 2020-2022 годы прогнозируются с ростом со 183,8 млрд. сомов в 2020 году до 191,3 млрд. сомов в 2022 году. Доля доходов в ВВП в 2020 году составит 27,5% и снизится к 2022 году до 25,3%, что будет обусловлено снижением уровня налоговых доходов на 0,9% к ВВП, неналоговых доходов - на 0,5% к ВВП и полученных официальных трансфертов (программные гранты и гранты ГИ) - на 1,0% к ВВП.

Налоговые доходы увеличатся со 146,8 млрд. сомов в 2020 году до 159,9 млрд. сомов в 2022 году. По отношению к ВВП налоговые доходы в среднесрочном периоде снизятся с 22,0% к ВВП в 2020 году до 21,1% к ВВП в 2022 году. Удельный вес их в общей сумме доходов бюджета увеличится с 79,9% в 2020 году до 83,6% в 2022 году.

Поступления неналоговых доходов в период 2020-2022 годов составят в среднем 27,4 млрд. сомов. В объеме ВВП уровень неналоговых доходов снизится с 4,1% в 2020 году до 3,6% в 2022 году.

Поступления официальных трансфертов (программные гранты и гранты государственных инвестиций) в среднесрочном периоде будут отражаться ежегодным снижением. Поступления официальных трансфертов снизятся с 9,7 млрд. сомов в 2020 году до 3,9 млрд. сомов в 2022 году. Доля официальных трансфертов в ВВП в 2022 году по отношению к 2020 году снизится на 1,0% к ВВП, что будет связано со снижением поступлений грантов государственных инвестиций. В 2020 году предусмотрено поступление гранта от Азиатского банка развития в сумме 2,8 млрд. сомов.

Риски по исполнению прогнозных показателей в 2020 году:

- существует риск недопоступления средств от проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, в случае несостоявшихся конкурсов и аукционов;

- снижение объемов производства (простаивание) нефтеперерабатывающих заводов "Джунда", Токмакского, Кара-Балтинского, в связи с требованиями на соответствие производимой продукции стандарту Евро-4 и Евро-5;

- в связи с вступлением в силу требований об обязательной маркировке товаров в Российской Федерации и странах ЕАЭС, существует риск недопоступления таможенных платежей;

- риск непоступления гранта Азиатского банка развития "Программа экономической диверсификации" в 2020 году, в случае неготовности Азиатского банка развития профинансировать данные средства в 2020 году, так как согласно Бизнес-плану Азиатского банка развития на 2019-2021 годы, данные средства заложены в бюджете Азиатского банка развития на 2021 год, и несвоевременного исполнения Правительством Кыргызской Республики проекта матрицы условий политики реформ, которые на настоящий момент находятся в индикативном состоянии;

- существует риск недопоступления прибыли Национального банка Кыргызской Республики, подлежащей перечислению в бюджет.

3. Описание среднесрочной основы расходов

3.1. Анализ отклонений фактических расходов государственных органов, профинансированных из республиканского бюджета в 2018 году, от контрольных цифр в Основных направлениях фискальной политики Кыргызской Республики на 2018-2020 годы

В таблицах 8-11 приложения 2 приводятся данные по отклонениям прогнозных показателей на 2019 и 2020 годы в Основных направлениях фискальной политики Кыргызской Республики на 2018-2020 годы и Основных направлениях фискальной политики Кыргызской Республики на 2019-2021 годы. Данное сравнение может показать изменения в прогнозировании показателей в двух последних документах.

Согласно таблице 8, прогноз номинального ВВП в 2019-2020 годах на 2,5-2,9 процентных пункта увеличивается в Основных направлениях фискальной политики Кыргызской Республики на 2019-2021 годы по сравнению с Основными направлениями фискальной политики Кыргызской Республики на 2018-2020 годы. Также, показатели по доходам и ресурсам государственного бюджета на 2019-2020 годы прогнозируются с увеличением на 1,5-2,0 процента к ВВП в указанных документах, как указано в таблицах 9-11. Прогноз показателя финансирования дефицита бюджета снижается на 2,2-1,8 процента к ВВП, т.е. прогноз показателей на 2019-2020 годы в Основных направлениях фискальной политики Кыргызской Республики на 2018-2020 годы осуществлялся с определенной осторожностью, с долей пессимизма. А в Основных направлениях фискальной политики Кыргызской Республики на 2019-2021 год прогноз более оптимистичен, так как в целом наблюдается экономический рост, а значит и параметры бюджета должны улучшиться.

Согласно таблице 12 приложения 2, в 2018 году отклонение фактически профинансированных расходов административных учреждений от контрольных цифр в Основных направлениях фискальной политики Кыргызской Республики на 2018-2020 годы наблюдалось как в сторону увеличения, так и уменьшения, и в среднем сложилось на уровне 106,7% (для сравнения отклонение контрольных цифр на 2017 год от фактического финансирования в среднем сложилось на уровне 117,1%).

Согласно таблице 12, показатели расходов административных учреждений на 2018 год были утверждены в среднем на 4,1% больше, чем контрольные цифры, что говорит об увеличении расходов при формировании бюджета. Увеличения были обусловлены необходимостью выделения дополнительных средств в соответствии с решениями руководства республики согласно принятым нормативным правовым актам.

В то же время фактические расходы составили в среднем на 2,2% меньше утвержденных показателей. Уменьшение фактических расходов обусловлено в основном оптимизацией расходов, снятием сметных назначений по предписанию Счетной палаты Кыргызской Республики, зачетом сверхнормативных запасов товарно-материальных ценностей и др.

Наибольшие отклонения в 2018 году отмечались в следующих учреждениях.

В Аппарате Президента Кыргызской Республики уменьшение фактического исполнения расходов (147,9 млн. сомов) от утвержденного бюджета (168,1 млн. сомов) на 20,2 млн. сомов или на 12,0% связано с переводом средств на смету Управления делами Президента и Правительства Кыргызской Республики по незащищенным статьям расходов в рамках осуществления государственных закупок посредством одного органа.

В Аппарате Правительства Кыргызской Республики уменьшение фактического исполнения расходов (206,9 млн. сомов) от утвержденного бюджета (236,7 млн. сомов) на 29,8 млн. сомов или на 12,6% связано с переводом средств на смету Управления делами Президента и Правительства Кыргызской Республики по незащищенным статьям расходов в рамках осуществления государственных закупок посредством одного органа.

В Управлении делами Президента и Правительства Кыргызской Республики фактическое исполнение бюджета (751,1 млн. сомов) превысило утвержденный бюджет (463,8 млн. сомов) на 287,3 млн. сомов или на 61,9%. Данное превышение образовалось в связи с переводом средств по незащищенным статьям со смет Аппарата Президента Кыргызской Республики и Аппарата Правительства Кыргызской Республики на смету Управления делами Президента и Правительства Кыргызской Республики, а также выделением дополнительных средств на расходы государственного значения для проведения VI Саммита Совета сотрудничества тюркоязычных государств и других мероприятий, связанных с визитами гостей высокого уровня и подготовкой проведения саммитов ШОС и ОДКБ в 2019 году.

В Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики утвержденный бюджет составил 148,8 млн. сомов, фактически профинансировано на 22,3 млн. сомов или на 15% меньше в связи с несостоявшимися ранее запланированными досрочными и очередными выборами депутатов местных кенешей в 2018 году.

В Военной прокуратуре Кыргызской Республики увеличение кассовых расходов по бюджетным средствам за 2018 год (39,5 млн. сомов) по сравнению с утвержденными расходами (30,7 млн. сомов) на 8,8 млн. сомов или на 33,1% связано с дополнительно выделенными средствами на выплату выходного пособия, подъемного пособия при переводе, за непрерывную службу, отчислениями в Социальный фонд, погашением задолженности по коммунальным услугам, командировочным расходам, выплатой страхования военнослужащим и других кредиторских задолженностей (согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики от 31 октября 2018 года № 510 и решению Комитета по бюджету и финансам Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 19 ноября 2018 года).

У Акыйкатчы (Омбудсмена) Кыргызской Республики кассовый расход в 2018 году составил 27,5 млн. сомов, что на 4,1 млн. сомов или 12,9% меньше утвержденного бюджета (31,6 млн. сомов). Уменьшение расходов было вызвано несостоявшимися тендерами по проведению ремонтных работ зданий и сооружений, образованием вакантных должностей, а также образованием экономии расходов на коммунальные услуги и услуги связи.

В Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики отклонение кассовых расходов по бюджетным средствам за 2018 год (1131,4 млн. сомов) по сравнению с утвержденными расходами (1318,9 млн. сомов) на 187,5 тыс. сомов или на 14,2% связано с фактически сложившимся обменным курсом доллара США по сравнению с принятым прогнозным среднегодовым обменным курсом доллара США, длительным наличием вакантных должностей, преобразованием должностей в нижестоящие должности, в связи с правом уполномоченного органа утверждать и изменять штатное расписание органов дипломатической службы в пределах установленной предельной штатной численности и фонда оплаты труда, согласно Закону Кыргызской Республики "О дипломатической службе Кыргызской Республики", экономией средств по дополнительному денежному содержанию сотрудников загранучреждений и сокращением расходов по другим статьям смет по бюджетным средствам.

В Национальном центре информационных технологий неисполнение по расходам на 40,1% или 1,3 млн. сомов связано с сокращением числа обучающих компьютерных курсов в связи с текущей конъюнктурой рынка, а также снижением востребованности услуг по профессиональной сертификации в области информационных технологий компаниями и организациями Кыргызской Республики.

Государственной службе интеллектуальной собственности и инноваций при Правительстве Кыргызской Республики на 2018 год было предусмотрено 118,4 млн. сомов, исполнение составило 59,3 млн. сомов или на 49,9% меньше утвержденной суммы. Согласно анализу смет по фактическому использованию, оставшаяся неиспользованная сумма была возвращена в республиканский бюджет.

Министерству труда и социального развития Кыргызской Республики за 2018 год профинансировано 9288,8 млн. сомов или 85,8% к утвержденному годовому плану или меньше на 1478,7 млн. сомов, из них:

- 24,7 млн. сомов - согласно предписанию Счетной палаты Кыргызской Республики;

- 1454,0 млн. сомов - за счет экономии средств по выплате пособий в связи с введением измененного Закона Кыргызской Республики "О государственных пособиях в Кыргызской Республике", которым предусмотрено адресное назначение пособий малообеспеченным семьям, имеющим детей.

В Министерстве чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики утвержденный бюджет на 2018 год составил 1866,2 млн. сомов. Кассовый расход составил 2097,8 млн. сомов, с превышением утвержденных параметров на 231,6 млн. сомов, вызванным следующими изменениями:

увеличены расходы на общую сумму 376,4 млн. сомов, в том числе:

- 52,5 млн. сомов - на заработную плату в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об оценке деятельности и условиях оплаты труда государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 14 марта 2017 года № 131;

- 0,5 млн. сомов - на покрытие расходов, связанных с обеспечением горюче-смазочными материалами для доставки гуманитарного груза на Малый и Большой Памир Исламской Республики Афганистан (распоряжение Правительства Кыргызской Республики от 19 сентября 2018 года № 329-р);

- 142,3 млн. сомов из государственного бюджетного резерва Кыргызской Республики выделено на проведение первоочередных неотложных аварийно-восстановительных работ на территории Джалал-Абадской, Ошской, Чуйской и Нарынской областей, а также работ по изготовлению войлочных домов для обеспечения временными жилыми домами пострадавших от чрезвычайных ситуаций, созданию испытательной пожарной лаборатории (распоряжение Правительства Кыргызской Республики от 11 июня 2018 года № 198-р и постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 28 июня 2018 года № 2530-VI);

- 112,2 млн. сомов в соответствии с распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 27 июня 2018 года № 241-р на пополнение Специального счета по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, на расходы, связанные со служебными поездками, на выплату кредиторской задолженности страховых сумм перед военнослужащими Министерства чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики, на исполнение решений суда согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики от 31 октября 2018 года № 510-р, на выплату остаточной суммы по турецкому кредиту, выделенному Министерству чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики в 2017 году.

Вместе с тем сокращены расходы на общую сумму 7,6 млн. сомов по предписанию Счетной палаты Кыргызской Республики от 30 декабря 2017 года № 01-23/166.

В Центрально-Азиатском институте прикладных исследований Земли утвержденный бюджет составил 37,9 млн. сомов, кассовый расход за 2018 год составил 26,4 млн. сомов, с уменьшением на 11,5 млн. сомов за счет:

- экономии бюджетных средств на сумму 1,1 млн. сомов в связи с наличием вакансий по статьям "Заработная плата" и "Отчисления в Соцфонд";

- экономии по расходам на служебные поездки и транспортным расходам в сумме 97,8 тыс. сомов, в связи с отменой запланированных служебных командировок, а также при проведении тендера согласно Закону Кыргызской Республики "О государственных закупках";

- экономии 7,4 млн. сомов в связи с отменой конкурса по проведению тендера согласно Закону Кыргызской Республики "О государственных закупках".

Кроме того, с целью оптимизации расходов, а также анализа сметы было произведено сокращение неприоритетных расходов на сумму 3 млн. сомов.

В Государственной таможенной службе при Правительстве Кыргызской Республики увеличение кассовых расходов на 179,2 млн. сомов или 31,3% относительно утвержденного бюджета (571,9 млн. сомов) вызвано дополнительно выделенными средствами в связи с созданием Фонда таможенной службы в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений в постановление Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Положения о Фонде развития таможенной службы Государственной таможенной службы при Правительстве Кыргызской Республики" от 14 июня 2005 года № 226" от 1 марта 2018 года № 120.

В Национальной комиссии по государственному языку при Президенте Кыргызской Республики исполнение по расходам за 2018 год составило 21,6 млн. сомов, что по сравнению с утвержденным планом (30,4 млн. сомов) меньше на 8,8 млн. сомов. Согласно утвержденному плану мероприятий, была предусмотрена закупка лицензий на анимационные фильмы для детей младшего возраста, с последующим переводом на кыргызский язык. На эти цели в смете были заложены средства в размере более 7,0 млн. сомов. В конце 2018 года был объявлен тендер на закупку услуг, но из-за несоответствия квалификационных требований поставщиков услуг, тендер не состоялся. Часть расходов по незащищенным статьям не были включены в план финансирования в связи с невыполнением доходов.

В Государственном агентстве по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве Кыргызской Республики утвержденный бюджет на 2018 год составил 30,7 млн. сомов, кассовый расход составил 36,1 млн. сомов, с превышением на 5,4 млн. сомов или на 17,7%. Увеличение расходов связано с выделением дополнительных средств в фонд оплаты труда в связи с повышением заработной платы согласно постановлениям Правительства Кыргызской Республики от 1 марта 2017 года № 131, от 7 августа 2017 года № 466, а также выделением дополнительных бюджетных средств на оплату труда работников общественных приемных и мероприятий по реализации Концепции укрепления единства народа и межэтнических отношений в Кыргызской Республике, утвержденной распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 30 октября 2013 года № 430-р.

В Государственной инспекции по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики утвержденный бюджет на 2018 год составил 239,9 млн. сомов с увеличением относительно кассового исполнения на 55,6 млн. сомов или на 23,2%. Увеличены расходы:

- на 49,9 млн. сомов - в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений в постановление Правительства Кыргызской Республики "Об оценке деятельности и условиях оплаты труда государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 1 марта 2017 года № 131" от 7 августа 2017 года № 466 на повышение заработной платы;

- на 11,2 млн. сомов - в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об улучшении материально-технического обеспечения и стимулировании сотрудников Государственной инспекции по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики" от 2 июня 2017 года № 337.

При этом сокращены расходы на 4,6 млн. сомов, в том числе:

- на 3,5 млн. сомов - на основании Инструкции о порядке проведения зачета сверхнормативных запасов товарно-материальных ценностей и остатков средств в расчетах по годовым отчетам при финансировании бюджетных учреждений, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 3 ноября 2011 года № 694;

- на 1,1 млн. сомов - по итогам анализа расходов.

В Государственном агентстве по делам молодежи, физической культуры и спорта при Правительстве Кыргызской Республики (далее - ГАМФКС) утвержденный бюджет составил 860,3 млн. сомов, фактическое исполнение на 106,6 млн. сомов или на 12,4% больше. Бюджетные средства в течение года были увеличены на 123,2 млн. сомов:

- 10,0 млн. сомов - для подготовки и проведения III Всемирных игр кочевников;

- 20,4 млн. сомов - для выплаты единовременных вознаграждений победителям Азиатских игр, Параолимпийских игр и Олимпийских игр среди молодежи;

- 8,9 млн. сомов - повышение оплаты труда в рамках совершенствования оплаты труда и повышения эффективности деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих;

- 10,0 млн. сомов - на погашение кредиторской задолженности аппарата и подведомственных учреждений культуры по коммунальным услугам;

- 2,8 млн. сомов - на выплату единовременных вознаграждений бронзовому призеру XXIX Олимпийских игр по вольной борьбе и его главному тренеру;

- 37,0 млн. сомов - на покрытие задолженности по командировочным расходам;

- 24,1 млн. сомов - Государственному учреждению "Управление спортивными сооружениями и спортивного обеспечения" при Государственном агентстве по делам молодежи, физической культуры и спорта при Правительстве Кыргызской Республики (главная спортивная арена стадиона им.Д.Омурзакова и Дворца спорта им. Каба уулу Кожомкула) предусмотрены бюджетные средства от аренды имущества, поступающие в доход республиканского бюджета;

- 10,0 млн. сомов - на развитие детско-юношеского футбола.

При этом, ассигнования ГАМФКС были уменьшены в связи с:

- предписанием Счетной палаты Кыргызской Республики по итогам исполнения за 2017 год - на 0,3 млн. сомов;

- предусмотренными средствами секретариату Всемирных игр кочевников в сумме 3,6 млн. сомов, в связи с присвоением данной организации отдельного счета.

В Государственной кадровой службе Кыргызской Республики по фактическому исполнению бюджета (73,7 млн. сомов) сложилось превышение на 12,8 млн. сомов или на 21,0% относительно утвержденного бюджета (60,9 млн. сомов), которое связано с выделением дополнительных средств согласно распоряжениям Правительства Кыргызской Республики от 22 января 2018 года № 14-р и от 27 июня 2018 года № 224-р на ремонт здания, расположенного по адресу: город Бишкек, пр.Чуй, 122.

В Государственном агентстве архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики фактические расходы составили 39,4 млн. сомов с уменьшением относительно утвержденной суммы (187,3 млн. сомов) на 147,9 млн. сомов или на 79%. Уменьшение связано с сокращением бюджета на сумму средств, предусмотренных на перевод подведомственных учреждений агентства на финансирование из республиканского бюджета, который не реализован.

По Государственной инспекции по ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики увеличение фактического исполнения от утвержденного бюджета составило 214,5 млн. сомов или 42,1%, которое связано с:

- увеличением расходов по заработной плате и отчислениям в Социальный фонд на 74,6 млн. сомов в соответствии с постановлениями Правительства Кыргызской Республики от 7 августа 2017 года № 466 и от 24 августа 2017 года № 540;

- увеличением расходов для продолжения мероприятий по идентификации животных согласно решению Комитета по бюджету и финансам Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 11 сентября 2017 года и распоряжению Правительства Кыргызской Республики от 18 июля 2017 года № 292-р для продолжения мероприятий по идентификации животных, на основании акта сверки с Центральным казначейством Министерства финансов Кыргызской Республики - 11,0 млн. сомов, профинансировано Центральным казначейством - 10,6 млн. сомов;

- увеличением расходов на оснащение ветеринарным оборудованием ветеринарных лабораторий пограничных ветеринарных контрольных пунктов на государственной границе и лабораторий ветеринарно-санитарной экспертизы на рынках республики - 100,0 млн. сомов, а также 50,0 млн. сомов - на проведение вакцинации крупного рогатого скота от бруцеллеза и нодулярного дерматита в соответствии с решением Комитета по бюджету и финансам Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 27 июня 2018 года и распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 27 июля 2018 года № 224-р. Предусмотренные средства на оснащение лабораторий были недофинансированы на сумму 9,6 млн. сомов;

- уменьшением расходов во исполнение предписания Счетной палаты Кыргызской Республики от 8 марта 2018 года № 01-23/96 на 1,5 млн. сомов;

- оптимизацией расходов на 0,6 млн. сомов по итогам анализа за 9 месяцев.

В Государственном комитете информационных технологий и связи Кыргызской Республики отклонение фактического исполнения от утвержденного бюджета составило 607,0 млн. сомов. В процессе исполнения бюджета в 2018 году были внесены следующие изменения в бюджетные средства республиканского бюджета:

1) по аппарату государственного комитета:

увеличены расходы на 33,0 млн. сомов, в соответствии с распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 4 декабря 2018 года № 426-р, данные средства были выделены государственному комитету на оплату товаров, работ и услуг для обеспечения интеграционных процессов в рамках участия Кыргызской Республики в Евразийском экономическом союзе. Уменьшены расходы на 483,0 млн. сомов, в том числе:

- 1,0 млн. сомов - по итогам анализа исполнения за 9 месяцев;

- 150,0 млн. сомов - предоставлен бюджетный кредит ОАО "Кыргызтелеком" в соответствии с распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 9 октября 2018 года № 352-р;

- 0,6 млн. сомов - в связи переводом 5 сотрудников в Государственное агентство связи в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики от 7 мая 2018 года № 227;

- 192,3 млн. сомов - переданы правоохранительным органам для разработки Единого реестра преступлений и проступков, а также для реализации мероприятий, проводимых в рамках судебно-правовой реформы в соответствии с распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 20 июля 2018 года № 256-р;

- 14,1 млн. сомов - для обеспечения функционирования системы межведомственного электронного взаимодействия "Тундук" и создания Государственного предприятия "Центр электронного взаимодействия" в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики от 11 апреля 2018 года № 201;

- 0,1 млн. сомов - по зачету сверхнормативных запасов товарно-материальных ценностей;

- 79,9 млн. сомов - переданы министерствам и ведомствам республики для реализации проектов программы цифровизации страны в соответствии с распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 11 апреля 2018 года № 132-р;

- 4,9 млн. сомов - переданы Государственной регистрационной службе при Правительстве Кыргызской Республики для реализации проекта "Гибридная почта" в соответствии с распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 20 марта 2018 года № 81-р;

- 40,0 млн. сомов - переданы Государственной регистрационной службе при Правительстве Кыргызской Республики на содержание и развитие информационных киосков Государственного предприятия "Кыргыз почтасы" в соответствии с распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 20 марта 2018 года № 82-р;

2) по Государственному агентству связи при государственном комитете:

увеличены расходы на 3,8 млн. сомов, в том числе:

- 0,6 млн. сомов - в связи с переводом 5 сотрудников государственного комитета в Государственное агентство связи в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики от 7 мая 2018 года № 227;

- 3,2 млн. сомов - в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений в постановление Правительства Кыргызской Республики "Об оценке деятельности и условиях оплаты труда государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 1 марта 2017 года № 131" от 7 августа 2017 года № 466;

уменьшены расходы на общую сумму 1,9 млн. сомов, в том числе:

- 0,2 млн. сомов - по итогам анализа исполнения за 9 месяцев;

- 1,7 млн. сомов - по зачету сверхнормативных запасов товарно-материальных ценностей;

3) по Государственной фельдъегерской службе при государственном комитете:

уменьшены расходы на сумму 0,06 млн. сомов по итогам анализа исполнения за 9 месяцев;

4) остаток неиспользованных средств Государственного комитета информационных технологий и связи Кыргызской Республики составил 158,8 млн. сомов.

В Государственной комиссии по делам религий Кыргызской Республики утвержденный бюджет составил 25,9 млн. сомов, фактическое исполнение на 3,6 млн. сомов или 13,9% меньше за счет задержек тендерных процедур.

Согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики от 8 ноября 2017 года № 733 создан Секретариат по подготовке и проведению Всемирных игр кочевников, на содержание которого выделено 2,1 млн. сомов, которые не были предусмотрены в утвержденном бюджете. Указанные средства были направлены на оплату труда сотрудников Секретариата.

В Государственном агентстве антимонопольного регулирования при Правительстве Кыргызской Республики фактические расходы за 2018 год составили 81,2 млн. сомов, с увеличением относительно утвержденного бюджета (57,8 млн. сомов) на 23,4 млн. сомов или на 40,4%. Увеличение связано с выделением дополнительных средств в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики от 25 октября 2017 года № 700 для Фонда развития и материального обеспечения уполномоченных антимонопольных органов на 2018 год.

В 2018 году Государственной службе миграции при Правительстве Кыргызской Республики профинансировано 72,8 млн. сомов, с ростом к утвержденному бюджету (65,6 млн. сомов) на 7,2 млн. сомов или на 11%, что обусловлено выделением дополнительных средств:

- по постановлению Правительства Кыргызской Республики от 16 мая 2018 года № 236 - в сумме 10,0 млн. сомов для компенсации расходов по доставке "Груза 200", не освоено средств в сумме 2,0 млн. сомов в связи с реализацией данного постановления со второго полугодия 2018 года и выплатой компенсации по фактическим случаям;

- на повышение заработной платы и взносы в Соцфонд - в сумме 2,3 млн. сомов согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики от 7 августа 2017 года № 466, не освоено 1,2 млн. сомов за счет экономии средств в результате сокращения 4-х штатных единиц и вакансий, так как согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики от 7 мая 2018 года № 227 экономия бюджетных средств, полученная в результате сокращения штатной численности, остается в распоряжении государственных органов;

- на арендную плату Представительства Государственной службы миграции при Правительстве Кыргызской Республики в Российской Федерации - 3,1 млн. сомов;

- на проведение заседания Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ - на сумму 0,8 млн. сомов по распоряжению Правительства Кыргызской Республики от 21 сентября 2018 года № 332-р.

При этом, неосвоенные средства составили 1,1 млн. сомов согласно представленным ведомством заявкам и кассовому плану.

Кроме того, смета расходов Государственной службы миграции при Правительстве Кыргызской Республики уменьшена на сумму 3,0 млн. сомов, в том числе на сумму 2,3 млн. сомов путем передвижки средств государственным органам согласно распоряжению Правительства Кыргызской Республики от 19 сентября 2018 года № 329-р, предписанию Счетной палаты Кыргызской Республики от 12 апреля 2018 года № 01-23/84 и промежуточному акту Счетной палаты Кыргызской Республики по средствам в расчетах за 2017 год на сумму 0,7 млн. сомов.

В Национальном статистическом комитете Кыргызской Республики утвержденные расходы на 2018 год составили 231,6 млн. сомов, фактически исполнено на 18,1% или 41,9 млн. сомов больше в связи с выделением дополнительных средств в фонд оплаты труда в соответствии с повышением заработной платы (постановления Правительства Кыргызской Республики от 1 марта 2017 года № 131, от 7 августа 2017 года № 466).

По Фонду управления государственным имуществом при Правительстве Кыргызской Республики утвержденный бюджет на 2018 год составил 59,8 млн. сомов, при этом кассовое исполнение уменьшилось на 12,9 млн. сомов или на 21,6% и составило 46,9 млн. сомов. Отклонение произошло в связи с тем, что не была проведена оценка госимущества согласно Программе приватизации госсобственности в Кыргызской Республике на 2018-2020 годы, так как данная Программа не была утверждена в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики.

По Фонду государственных материальных резервов при Правительстве Кыргызской Республики расходы на 2018 год были утверждены в сумме 290,3 млн. сомов, с уменьшением относительно фактического исполнения на 37,9 млн. сомов или на 13,1% в связи с:

- доплатой к должностным окладам сотрудников согласно Положению о порядке установления доплат за тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда, утвержденному постановлением Правительства Кыргызской Республики от 27 апреля 2015 года № 258, произведенной с 20 сентября 2018 года, экономия составила 1,01 млн. сомов;

- несостоявшимся конкурсом на приобретение услуг по передаче данных в сеть Интернет, экономия составила 39,2 тыс. сомов;

- остаток средств по статьям "Заработная плата", "Расходы на служебные поездки", "Услуги связи", "Арендная плата" и другим статьям текущих расходов составили 4,7 млн. сомов;

- 25,7 млн. сомов были возвращены поставщиками;

- порядка 8,0 млн. сомов составили экономию в связи с оптимизацией расходов.

В Высшей аттестационной комиссии Кыргызской Республики утвержденные расходы составили 5,5 млн. сомов, фактически исполнено на 1.1 млн. сомов или на 19,8% больше. Увеличение расходов обосновано реализацией постановления Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений в постановление Правительства Кыргызской Республики "Об оценке деятельности и условиях оплаты труда государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 1 марта 2017 года № 131" от 7 августа 2017 года № 466 и постановления Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Положения о порядке установления доплат за тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда и Типового перечня работ с особыми условиями труда (тяжелые работы, работы с вредными, опасными и иными особыми условиями труда, работы с особыми климатическими условиями)" от 27 апреля 2015 года № 258.

Социальному фонду Кыргызской Республики трансферты из республиканского бюджета на 2018 год были утверждены в сумме 19852,4 млн. сомов, фактическое исполнение превысило на 169,4 млн. сомов, которые были направлены на выплату пенсий военнослужащим.

3.2. Анализ расходов государственного бюджета

Анализ расходов государственного бюджета за 2018 год

По итогам 2018 года расходы государственного бюджета Кыргызской Республики составили 157796,0 млн. сомов или 95,0% относительно 2017 года. По отношению к ВВП расходы государственного бюджета Кыргызской Республики составили 28,3%. Текущие расходы в 2018 году составили 140441,2 млн. сомов или 25,2% ВВП. Капитальные расходы в 2018 году составили 17354,8 млн. сомов или 3,1% ВВП. Из них капитальные расходы из внутренних источников: капитальные вложения - 5563,6 млн. сомов, софинансирование государственных инвестиций - 912,1 млн. сомов и стимулирующие (долевые) гранты - 348,0 млн. сомов. За счет внешних источников в рамках государственных инвестиций (с учетом грантов) расходы составили 10879,1 млн. сомон.

Расходы государственного бюджета с учетом финансовых активов по секторам сложились следующим образом:

- государственные службы общего назначения - 20849,8 млн. сомов или 12,9% к общим расходам;

- реальный сектор - 33830,3 млн. сомов или 20,9% к общим расходам;

- социальный сектор - 87218,6 млн. сомов или 53,9% к общим расходам, из которых: здравоохранение - 14594,9 млн. сомов, отдых, культура и религия - 4731,4 млн. сомов, образование - 37518,6 млн. сомов и социальная защита - 30374,4 млн. сомов.

Дефицит государственного бюджета по итогам 2018 года составил 6188,9 млн. сомов или 1,1% ВВП.

Уровень государственного долга по итогам 2018 года составил 311834,67 млн. сомов или 56,0% ВВП.

В 2018 году расходы были направлены на финансирование социальных, политически значимых, инфраструктурных мероприятий: реализацию мероприятий в рамках судебно-правовой реформы в Кыргызской Республике, капитальный ремонт, реконструкцию дорог, ликвидацию последствий стихийных бедствий, субсидии для кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей и другие.

Анализ расходов государственного бюджета Кыргызской Республики в 2019 году

Расходы государственного бюджета Кыргызской Республики на 2019 год прогнозируются в сумме 180625,3 млн. сомов, темп роста составил 114,5% относительно 2018 года. Расходы государственного бюджета Кыргызской Республики по отношению к ВВП составили 30,1%. Прогноз по текущим расходам на 2019 год составляет 153956,8 млн. сомов или 25,6% ВВП, капитальные расходы - 26668,5 млн. сомов или 4,4% ВВП, в том числе из внутренних источников: капитальные вложения - 3139,7 млн. сомов, софинансирование государственных инвестиций - 1266,7 млн. сомов и стимулирующие (долевые) гранты - 600,0 млн. сомов. За счет внешних источников в рамках государственных инвестиций (с учетом грантов) расходы составили - 21662,1 млн. сомов.

Расходы государственного бюджета с учетом финансовых активов по секторам сложились следующим образом:

- государственные службы общего назначения - 53999,8 млн. сомов или 29,9% к общим расходам;

- реальный сектор - 56706,8 млн. сомов или 30,1% к общим расходам;

- социальный сектор - 58725,2 млн. сомов или 31,2% к общим расходам, из которых: здравоохранение - 4450,0 млн. сомов, отдых, культура и религия - 4037,1 млн. сомов, образование - 38248,7 млн. сомов и социальная защита - 13747,2 млн. сомов.

Дефицит государственного бюджета на 2019 год прогнозируется в сумме 10150,7 млн. сомов или 1,7% ВВП.

Уровень государственного долга на 31 марта 2019 года составил 310986,1 млн. сомов или 52,4% ВВП.

На 2019 год прогнозируются расходы на финансирование социальных, политически значимых, инфраструктурных мероприятий: развитие регионов, реализацию "цифровой экономики", реализацию судебно-правовой реформы, капитальный ремонт, реконструкцию дорог, субсидии для кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, реализацию проекта "Финансирование экспортоориентированных и импортозамещающих предприятий", повышение фонда оплаты труда отдельным категориям работников и другие.

С учетом поступающих заявок на дополнительное финансирование в параметры утвержденного бюджета на 2019 год вносятся соответствующие изменения.

Оценка расходов государственного бюджета Кыргызской Республики на 2020-2022 годы

Расходы государственного бюджета на 2020-2022 годы сформированы на основе прогноза по ресурсам (доходам), рассчитанного на основе Среднесрочного прогноза социально-экономического развития Кыргызской Республики на 2020-2022 годы.

В 2020 году расходы государственного бюджета (193,7 млрд. сомов) прогнозируются с увеличением на 7,3% (13,1 млрд. сомов) относительно уровня расходов 2019 года (180,6 млрд. сомов).

Из них, по текущим расходам в 2020 году (166,7 млрд. сомов) прогнозируется увеличение на 8,3% (12,8 млрд. сомов) относительно уровня расходов 2019 года.

По капитальным расходам в 2020 году (27,0 млрд. сомов) прогнозируется небольшое увеличение на 1,2% (0,3 млрд. сомов) относительно 2019 года (26,7 млрд. сомов), что связано со снижением прогнозов государственных инвестиций из внешних источников на 12,4%. По капитальным расходам из внутренних источников на 2020 год предусмотрено 8,0 млрд. сомов, из них:

- капитальные вложения - 6,0 млрд. сомов;

- софинансирование государственных инвестиций - 1,4 млрд. сомов;

- стимулирующие (долевые) гранты - 0,6 млрд. сомов.

В 2020 году расходы будут направлены на финансирование социальных, политически значимых, инфраструктурных мероприятий: повышение заработной платы учителей, продолжение мероприятий в рамках судебно-правовой реформы в Кыргызской Республике, выборы в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, перепись населения, капитальный ремонт, реконструкция дорог, ликвидация последствий стихийных бедствий, субсидии для кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей и другие.

В период 2021-2022 годов расходы государственного бюджета ввиду ограниченности ресурсов государственного бюджета прогнозируются со снижением до 192,7 млрд. сомов в 2021 году и 192,1 млрд. сомов - в 2022 году.

Выплаты процентов по государственному долгу имеют тенденцию к увеличению и составят 9,8 млрд. сомов в 2022 году.

Расходы на капитальные вложения, стимулирующие (долевые) гранты, софинансирование государственных инвестиций уменьшатся в 2021 году и составят 4,9 млрд. сомов с дальнейшим ростом в 2022 году до 7,6 млрд. сомов. Расходы государственных инвестиций из внешних источников (с учетом грантов) прогнозируются с ростом в 2021 году и составят 21,7 млрд. сомов со снижением до 14,2 млрд. сомов в 2022 году.

Прогнозируется снижение дефицита государственного бюджета с 1,7% ВВП в 2019 году, 1,5% ВВП - в 2020 году, 1,2% ВВП - в 2021 году, 0,8% ВВП - в 2022 году, без учета дополнительной потребности источников финансирования дефицита бюджета на 2,1 млрд. сомов в 2021 году и 5,0 млрд. сомов - в 2022 году.

На рисунке 2 представлена динамика расходов государственного бюджета. Доля текущих расходов государственного бюджета занимает большую часть расходов государственного бюджета, что ограничивает возможности бюджета для финансирования мероприятий, направленных на обеспечение экономического роста.

Рисунок 2. Динамика расходов государственного бюджета

Распределение совокупных расходов государственного бюджета Кыргызской Республики на 2020-2022 годы по основным разделам государственных расходов сформировано в соответствии с приоритетами, определенными Правительством Кыргызской Республики.

В период 2020-2022 годов расходы государственного бюджета (с учетом финансовых активов) прогнозируются с ростом в среднем на 102,9% ежегодно. Рост текущих расходов государственного бюджета в период 2020-2022 годов составит в среднем 104,2% в год. По инвестиционным расходам из внешних источников (с учетом финансовых активов) в среднесрочный период прогнозируется снижение в среднем на 10,8%.

На рисунке 3 представлена структура расходов по секторам. Увеличение доли государственного сектора и уменьшение доли социального сектора связано с изменением учета расходов по Фонду обязательного медицинского страхования при Правительстве Кыргызской Республики и Социальному фонду Кыргызской Республики в соответствии с Бюджетным кодексом Кыргызской Республики. Увеличение расходов поддерживается за счет ежегодного роста текущих расходов.

Рисунок 3. Структура расходов по секторам (%)

Доля социального сектора в общих расходах государственного бюджета составит 36,5% в 2022 году, в том числе: образование - 24,2%, социальная защита - 6,4%, здравоохранение - 3,8%, отдых и культура - 2,3%.

Доля государственного сектора в общих расходах составит 42,0% в 2022 году.

Доля реального сектора в общих расходах государственного бюджета составит 21,2% в 2022 году.

Общие расходы сектора государственного управления прогнозируются в 2020 году - 247,6 млрд. сомов (37,1% ВВП), в 2021 году - 255,2 млрд. сомов (36,0% ВВП), в 2022 году - 256,7 млрд. сомов (33,9% ВВП).

В процессе определения отраслевых потолков в среднесрочном периоде, в первую очередь, принимались во внимание приоритеты, обозначенные в Программе Правительства Кыргызской Республики "Единство. Доверие. Созидание" на период 2018-2022 годов, учитывались аргументы отраслевых стратегий по финансированию отраслевых программ. Необходимо продолжать работу в отраслях по дальнейшему определению приоритетности программ с целью более точного планирования и повышения эффективности бюджетных расходов.

3.3. Проблемные моменты в государственном бюджете

Одной из проблем пополнения доходной части бюджета является предоставление ранее налоговых льгот или освобождений отдельным категориям налогоплательщиков без компенсирующих мер по другим статьям доходной части бюджета, так как данные льготы и освобождения приводят к потерям доходной части бюджета. Предоставление налоговых льгот приводит к нарушению одного из основных принципов налогообложения - принципа справедливости, предполагающего создание одинаковых условий для всех субъектов и создание механизма равномерного, справедливого распределения налогового бремени между отдельными субъектами. В настоящий момент усилия направлены на совершенствование администрирования налогов с нейтральным влиянием на доходную часть бюджета.

В рамках улучшения администрирования неналоговых доходов можно выделить такие проблемы, как:

- нерегулярный характер поступления неналоговых доходов в бюджет под влиянием стихийных (непрогнозируемых) обстоятельств, поскольку их плательщики зачастую имеют право выбора воспользоваться услугой, предоставляемой государством, или отказаться от нее (например, в связи с ее ценой);

- отсутствие порядка по принудительному взысканию неналоговых доходов;

- отсутствие администрирования неналоговых доходов со стороны государственных органов, не установлена единая система контроля за сбором и поступлением в бюджет неналоговых доходов;

- отсутствие прозрачности по поступлениям в разрезе всех наименований видов неналоговых доходов;

- неприменение мер административной и уголовной ответственности за неуплату неналоговых доходов.

Упущенные доходы затрудняют увеличение роста производства и занятости, и достижение среднесрочных целей, поставленных в Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на 2018-2040 годы, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 31 октября 2018 года № 221.

Существующая автоматизированная система казначейства Министерства финансов Кыргызской Республики значительно повысила эффективность работы в части кассового исполнения республиканского и местных бюджетов Кыргызской Республики и привела к повышению оперативности составления и достоверности бюджетной отчетности.

С целью расширения функций: по использованию автоматизированной системы казначейства необходимо реализовать мероприятия по интеграции бухгалтерского учета бюджетных учреждений с автоматизированной системой казначейства, с применением Единого плана счетов; по внедрению бюджета Социального фонда Кыргызской Республики в систему казначейства; по детализации бюджетных данных по исполнению бюджета. Для этого требуется дальнейшее совершенствование автоматизированной системы казначейства.

Кроме того, для полноценной интеграции электронной системы государственных закупок и автоматизированной информационной системы "Казна. Бюджет" необходим единый формат использования экономической классификации в соответствии с Бюджетным кодексом Кыргызской Республики.

Инвестиции играют решающую роль в определении долгосрочного производственного потенциала экономики.

Ежегодно объем расходов по статье "Капитальные вложения" планируется меньше, чем фактическая потребность для полноценного финансирования строительства и реконструкции объектов социально-экономического значения. Таким образом, по объективным причинам планирование "Капитальных вложений" в условиях ограниченности ресурсов осуществляется по остаточному принципу.

Необходимо увеличение объема средств, предусмотренных на финансирование стимулирующих (долевых) грантов для реализации проектов, в дополнение к мобилизованным ресурсам местных бюджетов, международных организаций и иных субъектов и внесения значительного вклада в развитие регионов.

При формировании бюджета государственных инвестиций имеет место некачественное прогнозирование бюджета исполнительными агентствами. Имеется значительное отклонение фактического исполнения бюджета от прогнозных показателей. Это связано с долгими процедурами по запуску проектов (внутригосударственные процедуры по вступлению в силу соглашений: подписание субкредитных соглашений, предоставление юридических заключений и т.д.), задержками в процессе рассмотрения результатов проведенных исполнительными агентствами закупок, несвоевременной подготовкой проектной и иной документации, нарушением планов работ подрядными и субподрядными организациями в рамках проектов и замедлением темпов реализации инвестиционных проектов.

По состоянию на 31 декабря 2018 года, размер государственного долга Кыргызской Республики составил 4464,35 млн. долл. США (311834,67 млн. сомов), из них:

- 85,7% составляет государственный внешний долг: 3825,75 млн. долл. США (267228,64 млн. сомов);

- 14,3% составляет государственный внутренний долг: 638,6 млн. долл. США (44606,03 млн. сомов).

По предварительным данным, соотношение государственного внешнего долга к ВВП за 2018 год составило 48,0%, а всего государственного долга - 56,0%.

Принимая во внимание текущие размеры государственного долга, привлечение новых внешних и внутренних заимствований сверх норм утвержденного бюджета приведет к увеличению долга, соответственно повлияет на его устойчивость, то есть данная ситуация окажет значительную нагрузку на бюджет республики.

Необходимо отметить, что в период 2025-2031 годов наступит пиковый период обслуживания текущего внешнего долга, и будет производиться погашение основной суммы долга по крупным кредитам, в связи с чем сумма обслуживания государственного долга увеличится почти в два раза.

В реальном секторе экономики наблюдаются высокий уровень зависимости промышленности от работы одного крупного предприятия по разработке месторождения Кумтор, незавершенность структурных реформ, а также жалобы золотодобывающих предприятий на большое налоговое бремя. Кроме того, обеспечивается минимальное поступление в бюджет страны от практически устойчиво развивающегося аграрного сектора, основу которого составляет частный сектор.

В области социальной политики необходимо усиление работы по оказанию адресной социальной помощи, изыскание средств на повышение заработной платы учителей и врачей, повышение уровня жизни населения и улучшение положения социально незащищенных (уязвимых) категорий граждан, улучшение качества предоставления медицинских и иных услуг, модернизация страховой составляющей пенсионной системы с учетом потребностей различных возрастных групп пенсионеров.

При формировании и исполнении местного бюджета основными приоритетными статьями расходов остаются защищенные статьи расходов, а также коммунальные услуги и приобретение угля, что ограничивает возможности местного бюджета для финансирования мероприятий, направленных на обеспечение экономического роста.

Кроме того, сохраняется противоречивая ситуация в финансировании образования, когда органы местного самоуправления финансируют содержание зданий и помещений образовательных организаций и расходы по коммунальным услугам, а из республиканского бюджета финансируется заработная плата учителей и другие расходы по нормативам на одного ученика (подушевое финансирование).

Недофинансирование образовательных стандартов из республиканского бюджета приводит к тому, что на местах из местного бюджета дополнительно финансируются расходы на приобретение продуктов питания, приобретение предметов и материалов для текущих хозяйственных целей и другие расходы, которые не входят в компетенцию органов местного самоуправления.

Так, в 2017 году в целом 65% расходов органов местного самоуправления финансировались для образовательных организаций, из них: расходы на заработную плату составили 44,5%, питание - 14,2%, приобретение товаров - 3,7%, на хозяйственные цели - 2,6%.

Передача расходов образовательных организаций в ведение Министерства образования и науки Кыргызской Республики, в том числе на организацию условий для предоставления услуг в сфере школьного образования - это сложный процесс, однако может способствовать обеспечению качественных и доступных услуг в сфере школьного образования.

Осуществление централизованных государственных закупок Министерством образования и науки Кыргызской Республики (угля, оборудования, строительных материалов) при эффективном и правильном управлении позволит сэкономить средства бюджета и одновременно обеспечить качество закупаемых материалов.

Следует отметить, что передача расходов дошкольного, начального образования и среднего образования потребует изыскания дополнительных средств из республиканского бюджета.

Потребность в дополнительных средствах на расходы республиканского бюджета в целом в 2020 году составляет свыше 9,5 млрд. сомов.

Дальнейшее внедрение программного бюджетирования в процесс исполнения бюджета, с последующим проведением мониторинга и оценки эффективности бюджетных программ, затрудняется в силу следующих причин:

- отсутствие полноценной автоматизированной системы управления государственными финансами;

- формальный подход министерств и административных ведомств к формированию и исполнению программных бюджетов в связи с тем, что исполнение бюджета осуществляется в традиционном формате (затратным методом, т.е. методом финансирования действующих сетей и штатов, без мониторинга производимых результатов и качества предоставления государственных услуг);

- недостаточный потенциал специалистов отдельных министерств и ведомств по формированию бюджетов на программной основе, связанный с постоянной текучестью кадров в государственных органах, несмотря на регулярно проводимые обучающие мероприятия;

- слабая система мониторинга исполнения программных бюджетов и достижения индикаторов результативности в государственных органах;

- отсутствие надежных баз данных об индикаторах результативности для верификации (перепроверки) данных.

Необходима дальнейшая работа по сокращению возможности для злоупотреблений, так как высокие издержки коррупции приводят к огромным потерям государственных доходов и снижению качества государственных расходов, что приводит к снижению роста, увеличению неравенства и способствует росту недоверия со стороны общества.

3.4. Основные задачи и стратегические приоритеты государственных расходов

Целью среднесрочной налогово-бюджетной политики является обеспечение стабильного экономического роста и сохранение устойчивости государственного бюджета, что, в свою очередь, означает достижение правильного баланса между ростом, устойчивостью долговой ситуации и социальными целями.

Достижение этой цели предполагает постоянную работу по модернизации налоговых систем, мобилизации внутренних доходов, установлению приоритетов для благоприятствующего роста расходов и снижения государственного долга.

Прежде всего, налогово-бюджетная политика может способствовать созданию более широких возможностей за счет обеспечения доступа к качественному образованию, здравоохранению и инфраструктуре, особенно для социально незащищенных (уязвимых) категорий граждан, с уделением особого внимания молодежи и женщинам.

Меры политики такого рода могут содействовать укреплению уверенности и доверия, преодолеть существующие в обществе представления о несправедливом распределении экономических выгод.

Необходимо сдерживать рост фонда оплаты труда в государственном секторе (как % от ВВП) и совершенствовать государственное управление. Реформы с целью укрепления финансового сектора способствуют повышению прозрачности и эффективности использования государственных средств, своевременному обеспечению всех расходных обязательств государства на должном уровне.

Для упрочения макроэкономической стабильности необходимо, чтобы дефицит бюджета в среднесрочной перспективе не превышал 3,0% ВВП, что нашло свое отражение в установлении четких ограничений по дефициту бюджета сектора государственного управления.

Необходимо придерживаться параметров государственного долга, установленных в республиканском бюджете, а также того, что новые внешние заимствования должны быть эффективными и привлекаться только на наиболее приоритетные программы и проекты.

Когда бюджетные возможности ограничены, налогово-бюджетная политика должна корректироваться благоприятным для роста образом, с тем чтобы вывести государственный долг на устойчивую траекторию и защитить при этом наиболее уязвимые группы населения.

Крайне важно принять меры для роста производства, в целях реализации следующих задач:

- финансовое оздоровление энергетики путем обновления и модернизации энергооборудования и энергосетей;

- расширение транспортно-логистических возможностей, благодаря чему будут обеспечены режимы свободного перемещения на всей протяженности транснациональных магистралей по принципу "зеленых коридоров" и упрощенных форм регулирования транзитов с соседними странами, в первую очередь с Казахстаном, Китаем, Узбекистаном;

- развитие потенциала, как центра авиасообщений, что будет достигнуто путем внедрения пятой степени "свободы воздушного пространства", пересмотра национальной программы по развитию гражданской авиации;

- рациональное управление водными ресурсами, для чего будут внедрены технологии эффективного использования водных ресурсов, существенно повышающие коэффициент водопользования, включая активное использование возможностей водохранилищ, бассейнов суточного и декадного регулирования;

- цифровая трансформация страны путем создания современной информационно-коммуникационной инфраструктуры и развития цифровой ИКТ;

- повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной отрасли и агропромышленного комплекса, что включает дальнейшее повышение доступа к кредитным ресурсам сельских производителей, и государственную поддержку реализации программ доступного льготного кредитования.

В целях продолжения мероприятий по развитию регионов и цифровизации страны перед местным бюджетом определены следующие задачи:

- внедрить автоматизированную базу по доходам и расходам местных бюджетов;

- совершенствовать автоматизированную систему бюджетного процесса, бухгалтерского учета и отчетности для органов местного самоуправления;

- совершенствовать механизмы финансирования государственных делегированных полномочий органам местного самоуправления;

- внедрить автоматизированную модель выравнивающих трансфертов;

- систематизировать целевые трансферты в законодательных актах, разработать новые подходы и совершенствовать методы расчета целевых трансфертов;

- разработать регламент взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при формировании и исполнении местных бюджетов;

- рекомендовать органам местного самоуправления осуществлять финансирование расходов местных бюджетов в первоочередном порядке по защищенным статьям, коммунальным услугам и приобретению угля;

- усилить ответственность органов местного самоуправления за полноту финансирования расходов по коммунальным услугам за счет выравнивающих трансфертов из республиканского бюджета;

- рекомендовать органам местного самоуправления формировать бюджеты на программной основе;

- усилить ответственность органов местного самоуправления по целевому и эффективному использованию средств;

- усилить работу по анализу кредиторской задолженности, в том числе по коммунальным услугам и приобретению угля, остатков бюджетных средств на счетах местных бюджетов.

Стратегические цели бюджетной политики на среднесрочный период сформулированы в Стратегии развития управления государственными финансами на 2017-2025 годы, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 22 декабря 2016 года № 696. В рамках реализации указанной Стратегии будет продолжена работа по обеспечению достижения бюджетной устойчивости, построению эффективной и прозрачной бюджетной системы, повышению эффективности использования государственных бюджетных средств и повышению качества предоставляемых услуг, посредством:

- укрепления финансовой дисциплины, четкой приоритизации расходов министерств, ведомств и направления государственных средств на достижение конкретных результатов;

- повышения эффективности использования государственных ресурсов, обеспечения сбалансированности республиканского бюджета, исполнения реалистичного бюджета;

- дальнейшего реформирования системы государственного управления;

- совершенствования бюджетного законодательства;

- совершенствования межбюджетных отношений, поэтапного снижения дотационности местных бюджетов.

Реализация указанных предложений позволит:

- министерствам и ведомствам в течение финансового года использовать бюджетные средства более рационально и эффективно на цели, направленные на реализацию функций органов государственного управления для достижения конечных результатов;

- сэкономить время и ресурсы, путем снижения количества справок-уведомлений на изменение сметных назначений и подготовку сопутствующих документов к ним;

- кураторам отраслевых управлений качественно анализировать и планировать бюджет, нацеленный на конечный результат;

- снизить проявление бюрократизма, риски коррупции участников бюджетного процесса и уровень человеческого фактора в центральном аппарате министерства;

- усилить полномочия Казначейства в кассовом планировании и контроле за потоками движения денежных средств.

Продолжается работа по внедрению механизмов программного бюджетирования. К настоящему времени все ведомства-бюджетополучатели составляют свои бюджеты на среднесрочный период с применением метода бюджетирования на программной основе.

Начиная с 1 января 2018 года вступила в силу статья 87 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики, которая предусматривает проведение оценки эффективности бюджетных программ министерств и ведомств на основе достижения индикаторов результативности.

В этой связи, с 2018 года начат новый этап мероприятий по внедрению исполнения бюджета по бюджетным программам и мерам в автоматизированной информационной системе Казначейства "IS: Казна. Бюджет".

В 2019 году в целях реализации данной нормы Бюджетного кодекса Кыргызской Республики (статья 87) постановлением Правительства Кыргызской Республики "О мониторинге и оценке эффективности бюджетных программ" утверждены:

- Порядок предоставления отчета о достижении индикаторов результативности бюджетных программ;

- Порядок проведения оценки эффективности бюджетных программ.

В целях реализации бюджетных программ начата работа по внедрению программной классификации, которая представляет собой группировку расходов, определенных бюджетными программами в соответствующих отраслях (секторах) экономики, ориентированных на достижение конкретных результатов, в автоматизированную систему Казначейства.

4. Стратегия управления государственным долгом

4.1. Анализ обслуживания государственного долга Кыргызской Республики за 2017-2018 годы

В 2017-2018 годах республиканский бюджет был обеспечен поступлениями средств от размещения государственных ценных бумаг (ГЦБ) Кыргызской Республики в следующих объемах:

Таблица 7

Поступление средств от размещения ГЦБ (млн. сомов)

Фактическое исполнение прогнозных показателей, предусмотренных в законе о республиканском бюджете на 2017 год, составило: 142,3% к показателю утвержденного бюджета или 100,0% к показателю уточненного бюджета. При этом, необходимо отметить, что чистое финансирование по ГЦБ за отчетный период было положительным и составило 7388,9 млн. сомов. Увеличение выпуска ГЦБ связано с тем, что с начала отчетного года в банковской системе наблюдался достаточно высокий уровень избыточной ликвидности, в связи с чем со стороны коммерческих банков увеличился спрос на ГЦБ. Кроме того, увеличение выпуска ГЦБ было вызвано необходимостью пополнения ресурсной части бюджета.

Фактическое исполнение прогнозных показателей, предусмотренных в соответствующем законе о республиканском бюджете на 2018 год, составило: 123,6% показателя утвержденного бюджета или 100,0% показателя уточненного бюджета. При этом, необходимо отметить, что чистое финансирование по ГЦБ за отчетный период было положительным и составило 9928,4 млн. сомов. Увеличение выпуска ГЦБ связано с тем, что с начала отчетного года в банковской системе наблюдался достаточно высокий уровень избыточной ликвидности, в связи с чем со стороны коммерческих банков увеличился спрос на ГЦБ. Кроме того, увеличение выпуска ГЦБ было вызвано необходимостью пополнения ресурсной части бюджета.

Заимствование осуществлялось на внутреннем рынке Кыргызской Республики путем размещения ГЦБ на аукционной основе среди прямых участников торгов. Структура выпуска ГЦБ разрабатывалась с учетом спроса участников аукциона.

Рисунок 3. Структура заимствования посредством выпуска и размещения ГЦБ за 2017-2018 годы

Средневзвешенные годовые значения доходности(3) по ГЦБ, размещенным на аукционной основе, представлены в следующей таблице:

Таблица 8

Средневзвешенные годовые значения доходности по ГЦБ

В нижеприведенных диаграммах отражаются изменения доходности (средневзвешенные значения доходности, рассчитанные на ежемесячной основе) по видам ГЦБ, и объемы поступлений за 2017-2018 годы.

Рисунок 4. Динамика доходности и объемов поступлений от ГЦБ за 2017 год

Рисунок 5. Динамика доходности и объемов поступлений от ГЦБ за 2018 год

В связи с повышенным спросом на ГЦБ, ставки доходности по государственным казначейским векселям (ГКВ) и государственным казначейским облигациям (ГКО) с 2017 года значительно снизились практически по всем видам ГЦБ:

- по 12-месячным ГКВ - с 6,77% в январе 2017 года до 4,86% в ноябре 2018 года;

- по 2-летним ГКО - с 13,25% в январе 2017 года до 6,50% в ноябре 2018 года;

- по 3-летним ГКО - с 12,97% в феврале 2017 года до 8,85% в ноябре 2018 года;

- по 5-летним ГКО - с 15,10% в марте 2017 года до 10,35% в ноябре 2018 года;

- по 7-летним ГКО - с 18,00% в феврале 2017 года до 11,00% в ноябре 2018 года;

- по 10-летним ГКО - с 18,49% в ноябре 2017 года до 14,45% в ноябре 2018 года.

Расходы бюджета. Расходы на обслуживание государственного долга Кыргызской Республики представлены в таблице 9.

Таблица 9

Расходы на обслуживание государственного долга (млн. сомов)

Внешний долг. Расходы на обслуживание государственного внешнего долга Кыргызской Республики представлены в таблице 10.

Таблица 10

Расходы на обслуживание государственного внешнего долга (млн. сомов)

Основной причиной отклонения фактических расходов на обслуживание государственного внешнего долга от прогнозных показателей явилась отрицательная разница между фактически начисленными обязательствами и прогнозными суммами обслуживания действующих кредитов, утвержденных республиканским бюджетом.

Таблица 11

Структура фактических платежей по государственному внешнему долгу за 2017-2018 годы (млн. сомов)

Валютная структура платежей по государственному внешнему долгу в 2017-2018 годах представлена в таблице 12.

Таблица 12

Валютная структура платежей по государственному внешнему долгу в 2017-2018 годах (млн. сомов)

В отчетном периоде порядка 87% всех платежей произведены в долларах США. В долларах США обслуживаются как кредиты, номинированные в данной валюте, так и займы, номинированные в условных платежных средствах (СДР, исламский динар). Оставшаяся часть операций распределена между евро, японской йеной, кувейтским динаром, корейской воной, китайским юанем, дирхамом ОАЭ и саудовским риалом. Кроме того, в процессе обслуживания государственного внешнего долга имели место операции в кыргызских сомах. Данные транзакции производились в целях корректировки курсовой разницы платежей в иностранной валюте (возврат средств на счета Центрального казначейства Министерства финансов Кыргызской Республики или доплата в сторону Национального банка Кыргызской Республики при образовании курсовой разницы).

Внутренний долг. Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга Кыргызской Республики представлены в таблице 13.

Таблица 13

Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга Кыргызской Республики (млн. сомов)

Основной причиной отклонения фактических расходов по выплате процентов от запланированных показателей было следующее:

- структура и календарь эмиссии ГЦБ корректировались в течение года в зависимости от сложившегося спроса и текущего уровня доходности.

Отклонение по выплате процентов по государственным долгосрочным ценным бумагам в 2017 году в сторону увеличения сложилось в связи с тем, что в конце 2016 года был увеличен выпуск ГДЦБ, что соответственно повлияло на обслуживание долга долгосрочных ГЦБ в отчетном году. Кроме того, с 2017 года впервые были размещены 7-летние и 10-летние ценные бумаги, что вызвало высокий интерес со стороны коммерческих банков.

Отклонение фактических расходов в 2018 году по погашению основной суммы и процентов по ГЦБ от плановых показателей обусловлено внесением изменений в структуру календаря эмиссии по ГЦБ посредством замещения выпусков государственных казначейских векселей выпусками государственных казначейских облигаций.

Так, с начала отчетного года было прекращено размещение ГКВ со сроком обращения 3 и 6 месяцев, ввиду отсутствия спроса на них.

Вместе с тем, отклонение по выплате процентов по долгосрочным ГЦБ в 2018 году в сторону увеличения сложилось в связи с тем, что в конце 2017 года был увеличен выпуск долгосрочных ГЦБ, что соответственно повлияло на обслуживание долга долгосрочных ГЦБ в отчетном году.

Рисунок 6. Структура платежей по обслуживанию внутреннего долга в разрезе держателей ГЦБ за 2017 год (млн. сомов)

Рисунок 7. Структура платежей по обслуживанию внутреннего долга в разрезе держателей ГЦБ за 2018 год (млн. сомов)

Как видно из представленных диаграмм, более 99,0% расходов по внутреннему долгу приходится на обслуживание ГЦБ, держателями которых являются юридические лица, около 1,0% расходов составляют платежи по обслуживанию долга по ГЦБ перед НБКР.

Государственный долг Кыргызской Республики на конец 2017 года

По состоянию на 31 декабря 2017 года, размер государственного долга Кыргызской Республики составил 4539,30 млн. долларов США (312482,98 млн. сом.), из них:

- 90,1% составляет государственный внешний долг: 4089,83 млн. долларов США (281541,90 млн. сом.);

- 9,9% составляет государственный внутренний долг: 449,47 млн. долларов США (30941,08 млн. сом.).

Соотношение государственного внешнего долга к ВВП за 2017 год составило 53,1%.

Государственный долг Кыргызской Республики на конец 2018 года

По состоянию на 31 декабря 2018 года, размер государственного долга Кыргызской Республики составил 4464,35 млн. долларов США (311834,67 млн. сом), из них:

- 85,7% составляет государственный внешний долг: 3825,75 млн. долларов США (267228,64 млн. сом.);

- 14,3% составляет государственный внутренний долг: 638,60 млн. долларов США (44606,03 млн. сом.).

По предварительным данным, соотношение государственного внешнего долга к ВВП за 2018 год составило 48,0%.

4.2. Обслуживание государственного долга на 2020-2022 годы. Тенденции и динамика внешнего долга за прошлые периоды

Таблица 14

Тенденции изменения внешнего долга за прошлые периоды (в млн. сом.)

Таблица 15

Тенденции изменения внешнего долга за прошлые периоды (в млн. долларов США)

Таблица 16

Тенденции изменения показателей долговой устойчивости (государственный внешний долг к ВВП) за прошлый период (в % к ВВП)

В период с 2014 по 2017 годы наблюдается устойчивая тенденция роста объема государственного внешнего долга Кыргызской Республики, как в долларах США, так и в сомовом эквиваленте. При этом в 2016 году снижение внешнего долга в сомовом эквиваленте было обусловлено укреплением национальной валюты по отношению к иностранным валютам. Так, с 2014 года государственный внешний долг в долларах США увеличился на 11%, а в сомовом эквиваленте - на 32%, из чего следует, что на объем государственного внешнего долга в сомовом эквиваленте большое влияние оказывает обменный курс доллара США. Уменьшение объема внешнего долга в 2018 году связано со снижением показателя освоения средств по внешним кредитам, а также списанием задолженности Кыргызской Республики перед Российской Федерацией в размере 240 млн. долларов США.

В целях сокращения уровня государственного внешнего долга Правительством Кыргызской Республики в период с 2015 по 2018 гг. были проведены следующие мероприятия:

- 18 мая 2015 года подписано Дополнительное соглашение с Экспортно-импортным банком Китая к Государственному льготному кредитному договору по проекту строительства Бумажной фабрики от 12 апреля 2001 года, согласно которому основная сумма кредита, равная 60,2 млн. китайских юаней, подлежит погашению пятью равными полугодовыми платежами до 20 июня 2017 года. Также предусмотрено урегулирование технической задолженности по начисленным процентам, которые на сентябрь 2014 года составили 14,2 млн. китайских юаней. В частности, из этой суммы будет списано 10,1 млн. китайских юаней. Оставшаяся часть технической задолженности в размере 4,1 млн. китайских юаней подлежит погашению пятью равными платежами до 20 июня 2017 года, без начисления на них каких-либо процентов;

- в 2016 году списаны первые 30 млн. долл. США перед Правительством Российской Федерации;

- в апреле 2016 года в рамках проекта Конверсия долга II и III списана задолженность перед Федеративной Республикой Германия в сумме 13,5 млн. евро;

- в 2017 году дополнительно списано 30 млн. долл. США перед Правительством Российской Федерации;

- 22 февраля 2018 года вступил в силу Протокол к Соглашению между Правительством Кыргызской Республики и Правительством Российской Федерации об урегулировании задолженности Кыргызской Республики перед Российской Федерацией по ранее предоставленным кредитам от 20 сентября 2012 года, подписанному в г.Москва (Российская Федерация) 20 июня 2017 года. Согласно указанному Протоколу единовременно списана задолженность Кыргызской Республики перед Российской Федерацией в размере 240 млн. долл. США.

Макроэкономический эффект внешнего долга. На обслуживание государственного внешнего долга Кыргызской Республики планируется направить: в 2020 году - 16163,3 млн. сом., в 2021 году - 18299,4 млн. сом., в 2022 году - 21677,6 млн. сом.

Таблица 17

Текущий долг, поступления и погашение внешних займов (в млн. сом.)

(**) По данным Управления международного сотрудничества МФКР.

Таблица 18

Текущий долг, поступления и погашение внешних займов (в млн. долларов США)(*)

(*) Данные таблицы рассчитаны на основе прогнозных данных обменного курса к доллару США.

(**) По данным Управления международного сотрудничества МФКР (сомовый эквивалент рассчитан на основе прогнозных данных обменного курса сома к доллару США).

Таблица 19

Текущий долг, поступление и погашение внешних займов (в % к ВВП)

Бюджет обслуживания государственного внешнего долга Кыргызской Республики на 2020 год и прогноз на 2021-2022 годы составлен с учетом проводимой Правительством Кыргызской Республики работы, направленной на обеспечение строгой дисциплины привлечения и расходования иностранных займов, соизмеримой со следующими целевыми ориентирами:

- недопущение просрочек по платежам по погашению государственного внешнего долга Кыргызской Республики (за исключением технических просрочек, которые образуются в ходе переговорного процесса по заключению соглашений о реструктуризации двустороннего долга);

- сохранение 35% минимального уровня льготности для новых внешних заимствований и запрет местным органам государственного управления на привлечения внешних займов без соответствующего разрешения Министерства финансов Кыргызской Республики;

- следование количественным и качественным требованиям программы государственных инвестиций в процессе осуществления новых внешних заимствований.

При составлении среднесрочного прогноза бюджета учитывались следующие исходные данные:

- сумма освоенного и непогашенного государственного внешнего долга на 31 декабря 2018 года, которая составила 267,2 млрд. сом.;

- графики погашения действующих и запланированных займов;

- прогноз освоения кредитных средств по действующим и запланированным внешним и внутренним заимствованиям;

- прогнозные обменные курсы иностранных валют по отношению к доллару США, рассчитанные на базе фактически сложившихся курсов с марта 2018 года по март 2019 года.

По предварительным данным за 2019-2022 годы, объем государственного внешнего долга к ВВП в среднем составит 43%. Как видно из вышеуказанных таблиц, объемы привлечения внешних займов превышают суммы по погашению обязательств по внешним кредитам. Это приведет к тому, что объем государственного внешнего долга в 2019-2022 годах в номинальном объеме будет увеличиваться. Также, в связи с наступлением сроков погашения по основным суммам привлеченных займов, отмечается ежегодное увеличение расходов по выплате основной суммы по кредитам.

Для проведения прогнозных расчетов объема государственного внешнего долга на 2019-2022 гг. выделяют следующие факторы:

- освоение средств по кредитам в рамках государственных инвестиций и программной помощи;

- погашение основной суммы по кредитам;

- прогнозные данные ВВП;

- прогнозная динамика обменного курса.

При этом фактические объемы внешнего долга будут зависеть от фактически сложившихся показателей обменного курса иностранных валют, размера освоенных заемных средств, а также от проведения различных операций по управлению долговыми обязательствами (реструктуризация, списание, конверсионные операции и пр.).

Тенденции динамики внутреннего долга за прошлые периоды

Таблица 20

Тенденции изменения внутреннего долга (в млн. сом. и в % к ВВП)

С 2014 года отмечается тенденция роста государственного внутреннего долга Кыргызской Республики. На объем государственного внутреннего долга особое влияние оказывает уровень инфляции, так как доходность по государственным ценным бумагам (ГЦБ) устанавливается участниками рынка ГЦБ, в том числе с учетом ожидаемой инфляции.

В период с 2014 по 2018 годы наблюдается тенденция увеличения поступлений средств от размещения ГЦБ. Это связано с увеличением объемов финансирования дефицита республиканского бюджета и развитием рынка ГЦБ.

В 2014-2018 годах расходы республиканского бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга Кыргызской Республики составили: в 2014 г. - 8563,7 млн. сом., в 2015 г. - 6880,7 млн. сом., в 2016 г. - 11518,7 млн. сом., в 2017 г. - 10663,3 млн. сом., в 2018 г. - 11804,9 млн. сом.

Значительный объем расходов на выплату обязательств по основной сумме приходится на 2016 год, что связано с полным погашением обязательств по казначейским облигациям, держателями которых являлись нефинансовые организации, ГКО со сроком обращения 5 лет.

Объяснения будущих тенденций изменения внутреннего долга

Таблица 21

Текущий долг, признание новых обязательств, поступления и обслуживание внутреннего долга (в млн. сом.)

В 2020-2022 гг. для финансирования дефицита республиканского бюджета и в целях дальнейшего развития рынка ГЦБ бюджет республики планируется обеспечить поступлениями от размещения ГЦБ в следующих объемах: в 2020 году - 15400,0 млн. сом., в 2021 году - 15000,0 млн. сом., в 2022 году - 15000,0 млн. сом. Структура выпуска и размещения ГЦБ в 2020-2022 годах пересмотрена в сторону увеличения долгосрочных ценных бумаг(4). Повышение объемов долгосрочных ГЦБ связано с целью постепенного увеличения сроков обращения ГЦБ и привлечением более длинных денежных средств. При этом, возможны потенциальные риски недопоступления средств от выпуска и размещения ГЦБ в предусмотренных на 2020-2022 годы объемах, так как объем поступлений от размещения ГЦБ будет зависеть от складывающейся ситуации на финансовом рынке Кыргызской Республики, а также от изменения показателей доходности и структуры спроса на ГЦБ.

Кроме того, в случае роста инфляции выше прогнозируемой, может возникнуть риск увеличения расходов на оплату процентных платежей по ГЦБ, так как доходность по ГЦБ устанавливается участниками рынка ГЦБ, в том числе с учетом ожидаемой инфляции.

На обслуживание государственного внутреннего долга Кыргызской Республики планируется направить в 2020 году - 12655,5 млн. сом., в 2021 году - 16369,4 млн. сом., в 2022 году - 15320,3 млн. сом.

Значительный объем расходов на выплату обязательств по основной сумме приходится на 2021 год, что связано с полным погашением обязательств по казначейским облигациям серии bank 4-96 и ГКО со сроком обращения 5 лет, номинированных в иностранной валюте.

Сравнительный анализ внешнего и внутреннего долга

Таблица 22

Сравнительный анализ внешнего и внутреннего долга (млн. сом.)

В прогнозируемом периоде наглядно отражено преобладание тенденции внешних заимствований в общем объеме заимствований. Объем государственного внешнего долга составляет более 80% от суммарного объема государственного долга.

Стратегия управления государственным долгом

В целях обеспечения эффективного управления государственным долгом в среднесрочном периоде действия Правительства Кыргызской Республики будут направлены:

- на привлечение новых внешних заимствований только на наиболее приоритетные программы и проекты, которые будут содействовать экономическому росту и сокращению бедности;

- на привлечение новых государственных внешних заимствований с соблюдением минимального уровня льготности займов (грант-элемент) в 35 процентов;

- на привлечение государственных внутренних заимствований только посредством выпуска ГЦБ и их размещение через рыночные механизмы ценообразования, в частности через аукционы;

- на своевременное и полное обслуживание государственного долга Кыргызской Республики;

- на строгое соблюдение законодательства Кыргызской Республики, проведение регулярного контроля размера, структуры и обычных рисков в управлении государственным долгом.

Правительство Кыргызской Республики не будет предоставлять государственные гарантии как финансовою инструмента с высоким уровнем риска.

5. Реформа межбюджетных отношений

За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях финансовой децентрализации, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

В результате упорядочено бюджетное устройство, разграничены полномочия между государственными органами, органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета.

Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в Кыргызской Республике между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Кыргызской Республики требует осуществления комплекса мероприятий, как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными финансами. В связи с этим в среднесрочной перспективе необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.

В данном направлении работа будет осуществляться в соответствии с Концепцией развития межбюджетных отношений в Кыргызской Республике на период 2016-2019 годы (далее - Концепция), разработанной в соответствии с национальными государственными стратегическими документами, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 10 марта 2016 года № 116.

Целью Концепции является создание благоприятных и стабильных условий по обеспечению финансовыми ресурсами местных бюджетов айылных аймаков и городов Кыргызской Республики вне зависимости от географического расположения и особенностей развития территории.

Для достижения поставленной цели в Концепции закладываются следующие задачи:

а) усиление вертикального и горизонтального взаимодействия государственных органов, органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях;

б) создание мотивационных факторов для органов местного самоуправления и местных сообществ при формировании новых границ айылных аймаков и районов в рамках реализации административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике;

в) определение основных направлений по повышению доходного потенциала органов местного самоуправления;

г) создание эффективного механизма финансирования государственных программ на местном уровне посредством республиканского и местного бюджетов;

д) совершенствование трансфертной политики, основанной на формировании стимулов для органов местного самоуправления в повышении собственных доходов и оптимизировании расходов.

Реализация основных направлений Концепции позволит комплексно решить среднесрочные и долгосрочные задачи по дальнейшему развитию финансовой децентрализации в Кыргызской Республике. Реформы по местному самоуправлению и региональному развитию получат финансовое наполнение, что позволит достичь поставленной цели и улучшить качество жизни граждан.

Все города и айылные аймаки получат равные шансы на развитие, население и органы местного самоуправления будут мотивированы на достижение поставленных результатов. Обоснованные запросы граждан на услуги получат соответствующие действия от органов местного самоуправления.

Система межбюджетных отношений должна способствовать укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления, несмотря на резкую дифференциацию местных самоуправлений по уровню бюджетной обеспеченности.

Принимаемые меры по укреплению доходного потенциала органов местного самоуправления не всегда способствуют его увеличению, в связи с тем, что все еще имеются различия в развитии, обусловленные природно-климатическими условиями, аграрной направленностью экономики, недостаточным уровнем развития сферы услуг, использованием не в полной мере промышленного потенциала, различием в размещении производственной инфраструктуры, доступе к ресурсам, особенно финансовым, коммуникационным и информационным услугам.

Дальнейшее развитие межбюджетных отношений является одним из приоритетных направлений в системе реформ государственных финансов на среднесрочный период, в части регулирования бюджетных правоотношений между государственными органами, органами местного самоуправления, а также организации и осуществления бюджетного процесса.

Административно-территориальная реформа является одной из наиболее существенных проблем, стоящих перед государством в среднесрочной перспективе, что также повлияет на развитие системы межбюджетных отношений.

В связи с этим появляется необходимость разработки экономических основ при реализации административно-территориальной реформы, с использованием таких факторов, как фактическое использование ресурсного потенциала той или иной территории, наличие финансовых и образовательных институтов, доступность государственных и иных услуг для граждан, наличие промышленной, производственной, социальной и торговой инфраструктуры в регионе, плотность населения и т.п.

Основными направлениями в развитии межбюджетных отношений на среднесрочный период для Министерства финансов Кыргызской Республики являются:

- реализация Концепции развития межбюджетных отношений в Кыргызской Республике;

- параллельная работа по мере продвижения реформы административно-территориального устройства;

- разработка, внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, методические пособия, инструкции и так далее, касающиеся межбюджетных отношений;

- совершенствование системы межбюджетных трансфертов;

- совершенствование мер и подходов к расширению налоговой базы органов местного самоуправления;

- обеспечение прозрачности местных бюджетов;

- совершенствование среднесрочного прогнозирования местных бюджетов с учетом экономического плана развития территорий;

- повышение уровня квалификации финансовых работников органов местного самоуправления.

В целях реализации Указа Президента Кыргызской Республики "Об объявлении 2019 года Годом развития регионов и цифровизации страны" от 11 января 2019 года № 1 Министерством финансов Кыргызской Республики при формировании проектов местных бюджетов на 2019 год, в целях укрепления доходной базы местных бюджетов планируется поэтапное увеличение нормативов отчисления от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом.

Так, в 2020 году в пользу местных бюджетов устанавливаются нормативы отчисления от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом, в размере 85%.

В прогнозе на 2021-2022 гг. нормативы отчислений по подоходному налогу, уплачиваемого налоговым агентом в пользу местных бюджетов, доведены до 100%.

Одновременно, планируется изменение нормативов отчислений от налога с продаж в 2020 году в размере 75% и в 2021-2022 гг. - в размере 100% в пользу республиканского бюджета.

В среднесрочной перспективе объемы местных бюджетов составят: в 2020 году - 23038,1 млн. сомов, в 2021 году - 24104,8 млн. сомов, в 2022 году - 24829,3 млн. сомов.

Таблица 23

Объемы местных бюджетов (млн. сом.)

При формировании и исполнении местных бюджетов основными приоритетными статьями расходов для них остаются защищенные статьи, в том числе коммунальные услуги и приобретение угля.

Несмотря на перевод финансирования системы образования местных бюджетов на республиканский бюджет в ведение Министерства образования и науки Кыргызской Республики, за местными бюджетами законодательно сохраняется финансирование расходов по содержанию объектов муниципальной собственности системы образования.

Таким образом, в 2020 году выравнивающие гранты составили в сумме 1967,3 млн. сомов, в 2021 году - 1917,3 млн. сомов, к 2022 году - 1900,0 млн. сомов.

В дальнейшем, основой для выравнивания бюджетной обеспеченности должен стать расчет доходного потенциала местных бюджетов, базирующийся на показателях развития местной экономики. Такой подход мотивирует органы местного самоуправления к повышению сбора доходов и потребует от них оптимизации расходов.

Будут внесены изменения в действующее бюджетное законодательство, в части изменения порядка предоставления целевых трансфертов, в случае принятия нормативных правовых актов Кыргызской Республики, влияющих на увеличение объемов расходных обязательств органов местного самоуправления.

В республиканском бюджете на 2020 год Министерством финансов Кыргызской Республики планируется предусмотреть целевые трансферты в сумме 1057,0 млн. сомов, включающие в себя расходы на:

- 50-% компенсацию расходов населения на электроэнергию, проживающего в высокогорных и отдаленных районах республики;

- компенсацию теплоэнергии в городе Ош;

- передачу государственных делегированных полномочий органам местного самоуправления;

- проведение конкурса "Самый лучший айыл окмоту";

- стимулирование органов местного самоуправления.

6. Бюджет развития

6.1. Капитальные вложения

Капитальные вложения - статья в бюджете развития, представляющая собой сметное финансирование проектов, утверждаемых Правительством Кыргызской Республики, используется для развития государственных приоритетных социально-экономических значимых объектов и отдельных вопросов, имеющих важное социальное значение.

За последние годы большая часть капитальных вложений направлялась в первоочередном порядке на строительство и реконструкцию социальных объектов (образования, здравоохранения), а также на восстановление аварийных социальных объектов. Рост объемов строительства и реконструкции пока не оказывает ощутимого влияния на экономику и социальную сферу и имеет невысокую эффективность в целом, так как связан с направлением большей части средств на социальные объекты.

В целях реализации Указа Президента Кыргызской Республики об объявлении 2018 года - "Годом развития регионов", а также 2019 года - "Годом развития регионов и цифровизации страны" государственные капитальные вложения будут направляться на обеспечение устойчивого развития инфраструктуры регионов и республики, совершенствовать оптимальное планирование и распределение капитальных вложений на наиболее приоритетные инвестиционные проекты с учетом концепции регионального развития и отраслевых экономических программ. Основными задачами по совершенствованию и развитию финансирования за счет государственных капитальных вложений будут:

- формирование инвестиционных предложений на стадии разработки среднесрочных государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ;

- осуществление разработки технико-экономического обоснования бюджетного инвестиционного проекта при условии включения его в перечень приоритетных бюджетных инвестиционных проектов на этапе формирования и отбора инвестиционных предложений;

- осуществление формирования перечней приоритетных бюджетных инвестиционных проектов, на основании действующих и разрабатываемых государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ.

В 2015-2018 годах расходы на капитальные вложения в приоритетном порядке были направлены на строительство и реконструкцию объектов социально-экономического значения, в том числе в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта, объектов водоснабжения, а также на строительство и реконструкцию автодорог в республике.

В 2018 году в приоритетном порядке расходы в рамках государственных капитальных вложений были направлены в:

- сектор "образование" в общем объеме 1473,5 млн. сомов;

- сектор "здравоохранение" в объеме 358,9 млн. сомов;

- сектор "культура и спорт" в объеме 215,6 млн. сомов;

- сектор "автодороги и мосты" в объеме 2131,3 млн. сомов;

- сектор "ЖКХ" (водоснабжение, инфраструктура, проектные и прочие) в объеме 828,2 млн. сомов;

- сектор "ирригация" в объеме 370,0 млн. сомов;

- сектор "оборона и правопорядок" в объеме 178,5 млн. сомов.

В 2020-2022 годах при увеличении ресурсов для государственных капитальных вложений Министерство финансов Кыргызской Республики планирует профинансировать завершение строительства и ввести в эксплуатацию ранее начатые объекты образования, здравоохранения, культуры и спорта. Из-за необходимости приоритетного финансирования развития автомобильных дорог стратегического значения планируется выделять средства для строительства автодороги Каракол-Тюп-Кеген, автодороги Балыкчы-Тамчы-Чолпон-Ата-Корумду и автодорог, находящихся в регионах республики. В соответствии с государственной программой строительства водохозяйственных сооружений в первоочередном порядке будет профинансировано завершение строительства ирригационных каналов, которое позволит осваивать значительные площади новых орошаемых земель в регионах республики.

6.2. Стимулирующие (долевые) гранты

Стимулирующие (долевые) гранты - денежные средства, предоставляемые исполнительным органам местного самоуправления из республиканского бюджета на проектно-конкурсной основе с долевым участием местных бюджетов и иных привлеченных средств, для реализации программ социально-экономического развития территорий.

Перечень проектов на получение стимулирующих (долевых) грантов составляется на основании решений комиссий по отбору проектов на уровне районов, городов областного значения, в соответствии с объемами квот.

Согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Положения об отборе и финансировании проектов за счет стимулирующих (долевых) грантов и Инструкции по подготовке и реализации проектов" от 21 апреля 2015 года № 230 стимулирующие (долевые) гранты направляются на реализацию приоритетных проектов по финансированию ремонта, реконструкции и благоустройства, строительства и реконструкции вспомогательных и дополнительных объектов учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищно-коммунального, сельского, водного хозяйства и других объектов и предоставляются в виде софинансирования для реализации проектов, в дополнение к мобилизованным ресурсам местных бюджетов, международных организаций и иных субъектов. Финансирование проектов зависит от предоставленных отчетов исполнительных органов местного самоуправления (в соответствии с запрашиваемой суммой и требуемым объемом стимулирующий (долевой) грант предоставляется траншами, с учетом освоения средств (собственных, привлеченных, республиканского бюджета) в зависимости от типа проекта, после представления отчета).

Проекты, поступающие на получение стимулирующих (долевых) грантов, являются краткосрочными (завершаются в текущем году) и направлены в основном на улучшение объектов инфраструктуры органов местного самоуправления.

В 2016-2018 годы из республиканского бюджета за счет стимулирующих грантов осуществлено финансирование на общую сумму 1073,5 млн. сомов.

Распределение стимулирующих (долевых) грантов по категориям и областям за 2016-2018 годы выглядит следующим образом:

Таблица 24

Распределение стимулирующих (долевых) грантов по областям за 2016-2018 годы (млн. сом.)

Таблица 25

Распределение стимулирующих (долевых) грантов по категориям за 2016-2018 годы (млн. сом.)

В Законе Кыргызской Республики "О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2019 год и прогнозе на 2020-2021 годы" по статье стимулирующие (долевые) гранты предусмотрено 600,0 млн. сомов.

В среднесрочном периоде на финансирование стимулирующих (долевых) грантов предусмотрено: в 2020 году - 600,0 млн. сомов, в 2021 году - 600,0 млн. сомов, в 2022 году - 800,0 млн. сомов.

6.3. Внешнее финансирование (кредиты и гранты)

Среднесрочное планирование расходов на государственные инвестиции, в том числе потребностей во внешнем финансировании проектов, реализуемых в рамках государственных инвестиций (ГИ), осуществляется ежегодно в рамках процесса планирования Бюджета развития, в ходе которого также оцениваются потребности в финансовых ресурсах на последующие два года. При этом во внимание принимаются отраслевые программы развития и ресурсные ограничения, как в части внешнего финансирования, так и софинансирования проектов из государственного бюджета.

1. Краткий обзор реализации государственных инвестиций за 2017-2018 годы

В период 2017-2018 гг. финансирование проектов ГИ осуществлялось в основном за счет внешних займов и грантов.

Среднегодовое использование средств внешних займов и грантов для реализации проектов ГИ в 2017 и 2018 гг. составило 23357,1 млн. сомов (для сравнения в 2016-2017 гг. - 26030,4 млн. сомов).

Основными источниками внешнего финансирования государственных инвестиций являются средства, предоставляемые Азиатским банком развития (АБР), Всемирным банком (ВБ), Исламским банком развития (ИБР), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), Правительством Германии и КНР.

2. Показатели Бюджета государственных инвестиций на 2019 год

В 2019 году сумма бюджетного финансирования государственных инвестиций из всех источников составит 33595,9 млн. сом. При этом доля внешнего финансирования за счет займов и грантов составит 32329,2 млн. сом. или 96,2% от общей суммы финансирования, на софинансирование проектов будет использовано 1266,7 млн. сом. или 3,8% от общей суммы финансирования.

Наибольшие расходы в этот период традиционно приходятся на экономический сектор (энергетика, транспорт, сельское хозяйство, ирригация, сельское водоснабжение) и составят 30995,0 млн. сом. или 92,3% от общих расходов. В социальный сектор будет направлено 1361,6 млн. сом., из которых: Министерству образования и науки - 399,4 млн. сом., Министерству здравоохранения - 962,2 млн. сом.

3. Инвестиционная политика в 2020-2022 годах

В 2020-2022 годах важнейшими приоритетами ГИ останутся развитие транспортной системы, энергетической инфраструктуры, а также сельского хозяйства, ирригации, водоснабжение и социальной инфраструктуры.

В период с 2020 по 2022 гг. общая сумма бюджетного финансирования государственных инвестиций из всех источников составит 82140,8 млн. сомов. При этом доля внешнего финансирования за счет займов и грантов составит 78070,7 млн. сомов (95,0% от общей суммы финансирования), на софинансирование проектов ГИ будет использовано 4070,1 млн. сомов (5,0%).

В период 2020-2022 гг. доминирующую роль будет играть экономический блок, на который будет приходиться 87,5% всего финансирования (71900,5 млн. сомов). Необходимо отметить, что экономический блок включает такие направления, как сельское хозяйство, транспорт, энергетика, водоснабжение и социальная инфраструктура, куда направляются значительные объемы государственных инвестиций.

На социальный сектор будет направлено 6057,1 млн. сомов или 7,4% от общего объема финансирования.

Главными целями финансирования сектора здравоохранения являются обеспечение всем жителям страны устойчивого доступа к услугам системы здравоохранения, снижение финансовой нагрузки в случае заболевания, повышение эффективности и уровня качества системы здравоохранения, а также стремление сделать ее более ориентированной на пациентов и более прозрачной. Общая сумма составляет 4536,6 млн. сомов.

В секторе здравоохранения реализуются следующие проекты.

Проект "Борьба с туберкулезом - V" предусматривает приобретение противотуберкулезных лекарств, технического и нетехнического медицинского оборудования, лабораторного оснащения, расходных материалов, а также создание системы управления качеством в Национальной референс-лаборатории и финансирование строительных работ в учреждениях для лечения и реабилитации больных туберкулезом и расходов на оплату консультационных услуг.

Средства проекта "Создание национальной системы экстренной медицины-II" будут направлены на строительство и оснащение медицинским и немедицинским оборудованием интегрированного отделения экстренной медицины в Джалал-Абадской областной больнице, на оказание консультационных услуг, обучение, направленное на повышение квалификации для медицинских специалистов.

Проект "Охрана материнства и детства IV-V" направлен на улучшение оказания медицинской помощи беременным и больным. Программа также направлена на снижение уровня детской смертности и улучшение материнского здоровья. В рамках программы предусматривается создание перинатального центра республиканского уровня на территории Национального центра охраны материнства и детства в городе Бишкек; приобретение медицинского оборудования; оказание технической поддержки Министерству здравоохранения Кыргызской Республики при разработке и внедрении системы перевозки новорожденных детей; внедрение системы направления на лечение.

Также планируется начало реализации новых проектов "Строительство нового корпуса для Городской детской клинической больницы скорой медицинской помощи города Бишкек" и "Строительство и оснащение нейрохирургического центра Национального госпиталя".

Проект "Строительство нового корпуса для Городской детской клинической больницы скорой медицинской помощи города Бишкек" направлен на повышение качества оказания медико-санитарной помощи больным детям с хирургической патологией, в возрасте с момента рождения до 16-17 лет, в масштабе всей страны, путем организации современной госпитальной, доступной для каждого неотложной круглосуточной, своевременной специализированной и качественной медицинской помощи на уровне передовых стран.

Целью проекта "Строительство и оснащение нейрохирургического центра Национального госпиталя" является строительство нейрохирургического центра, оснащенного всем современным комплексом лечебно-диагностического оборудования, где будет оказываться высокоспециализированная экстренная и плановая помощь больным нейрохирургического профиля, а также проводиться подготовка высококвалифицированных специалистов.

Также финансирование направлено в сектор образования, общая сумма составляет 1520,5 млн. сомов. Проекты направлены на предоставление качественного дошкольного образования для бедных и уязвимых слоев населения, в том числе для этнических меньшинств и детей с особыми образовательными потребностями, а также на совершенствование преподавательской деятельности и повышение обеспеченности классов учебно-методическими материалами посредством предоставления обучения, образовательных материалов, товаров и технической помощи.

Планируется начало реализации нового проекта "Строительство государственных школ". Целью данного проекта является строительство объекта образования, обеспечение учащихся и учителей новым комфортным зданием школы, отвечающим санитарно-гигиеническим нормам и позволяющим проводить учебный процесс и предоставлять детям возможность получать образование в комфортных условиях, то есть, чтобы здание школы могло соответствовать общепринятым нормам оснащения, комплектации и безопасности.

В этот период сельское хозяйство будет поддержано финансированием следующих проектов: "Развитие животноводства и рынка - II" (МФСР), "Финансирование поставок сельскохозяйственной техники в Кыргызскую Республику" (ЕАБР), "Повышение производительности в сельском хозяйстве и улучшение питания" (Глобальный фонд по сельскому хозяйству и продовольственной безопасности), "Комплексное развитие производительности молочного сектора" (ВБ), "Развитие ирригационной системы Сарымсак в Кыргызской Республике" (ИБР), Проект "Обеспечения доступа к рынкам" (МФСР) и других, на инвестирование которых будет направлено 4223,9 млн. сомов.

Проекты в сельском хозяйстве направлены на улучшение условий для более продуктивного, прибыльного и устойчивого развития в сфере животноводства и растениеводства, улучшение оказания ирригационных услуг и управление водными ресурсами в целях повышения производительности орошаемого земледелия.

В этот период будет реализовываться ряд крупных проектов в секторе транспорта на общую сумму 29444,3 млн. сомов.

Проекты "Строительство альтернативной дороги Север-Юг" (ИБР, СФР), "Реабилитация автомобильной дороги Ош-Баткен-Исфана" (ИБР), "Улучшение коридора ЦАРЭС 3 (автодорога Бишкек-Ош)", Фаза 4 (АБР), "Улучшение дорожных путей сообщения в Центральной Азии" (ВБ), "Строительство альтернативной дороги Север-Юг", Фаза 1 и Фаза 2" (КНР), "Соединительные дороги, коридоры ЦАРЭС 1 и ЦАРЭС 3" (АБР), "Улучшение дорог международного значения" (JICA), "Реконструкция автомобильной дороги Бишкек-Ош, Фаза IV" (ЕАБР) и другие в дальнейшем обеспечат растущие потребности в пассажирских и грузовых перевозках.

Значительные расходы приходятся также на энергетический сектор - 22784,7 млн. сомов. В энергетическом секторе будут реализовываться проекты: "Реабилитация Токтогульской ГЭС, Фаза II" (АБР, ЕАБР), "Реабилитация сектора энергетики" (АБР), "Реконструкция Атбашинской ГЭС" (Швейцария), "Проект улучшения теплоснабжения" (ВБ), "Реконструкция и строительства насосных станций" (ЕБРР) и другие. Реализация указанных проектов позволит в значительной мере улучшить состояние энергетической отрасли в Кыргызской Республике и создаст благоприятную основу для увеличения обмена электрической энергией между соседними государствами, а также транзитных перетоков. Кроме того, намечается реализация новых проектов, таких как "Реабилитация Токтогульской ГЭС, Фаза III" (АБР, ЕАБР), "CASA-1000" (ВБ, ЕИБ, ИБР), "Ввод в эксплуатации второго гидроагрегата Камбаратинской ГЭС-2" (ЕАБР), "Реабилитация Уч-Курганской ГЭС" (АБР) и др.

По Государственному агентству архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики также предусматривается значительный объем финансирования на общую сумму 6903,0 млн. сомов. Продолжится реализация проектов "Улучшение водоснабжения г.Бишкек (Фаза II)" (ЕБРР - СЭКО ), "Реабилитация водоснабжения и канализации г.Талас" (ЕБРР - СЕКО), "Реабилитация водоснабжения и канализации г.Кант" (ЕБРР - СЭКО) "Улучшение системы управления твердыми отходами в г.Бишкек" (ИФЦА - ЕБРР). Намечается начало реализации новых проектов "Улучшение системы управления твердыми отходами в г.Ош" (ИФЦА, ЕИБ, ЕБРР), "Реабилитация водоснабжения и канализации в г.Токмок" (СЭКО - ЕБРР), "Реабилитация водоснабжения и канализации в г.Кара-Балта" (ЕБРР), "Реабилитация водоснабжения и канализации в г.Баткен" (ИФЦА, ЕБРР), "Реабилитация водоснабжения и канализации г.Нарын" (СЭКО - ЕБРР), "Реабилитация системы водоснабжения и канализации в г.Ош Фаза-2" (ЕБРР, ИФЦА, ЕИБ), "Реабилитация системы водоснабжения и канализации в городах Кара-Суу, Кызыл-Кия, Майлуу-Суу, Чолпон-Ата, Балыкчы, Токтогул (ЕБРР, ИФЦА, ЕИБ) и другие.

Основная цель государственных инвестиций в водном секторе - усиление координации действий и улучшение системы в области водоснабжения, канализации, санитарии и гигиены, чтобы обеспечить достижение хороших результатов и укрепление здоровья населения путем доступа к качественной питьевой воде.

Государственному агентству по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве Кыргызской Республики также предусматривается значительный объем финансирования на общую сумму 8985,8 млн. сомов. Будут реализовываться следующие проекты: "Третий проект сельских инвестиций" (ВБ), "Проект поддержки местных сообществ CASA 1000", "Устойчивое развитие сел в Кыргызской Республике" (ИБР), "Проект городского развития" (ВБ), "Улучшение сельского водоснабжения и санитарии в Кыргызской Республике" (ИБР, ВБ, СФР) и др. Проекты данного агентства направлены на улучшение доступа к экономической и социальной инфраструктуре.

Министерством финансов Кыргызской Республики будут реализовываться проекты "Цепочка добавленной стоимости агрофинансирования" (КфВ, ИФКА, ЕИБ) и "Комплексное развитие производительности молочного сектора" (ВБ) на общую сумму 94,0 млн. сомов.

Министерством чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики будет реализовываться проект "Модернизация гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии" (ВБ) на общую сумму 1093,7 млн. сомов, а также планируется реализация нового проекта "Повышение устойчивости к рискам стихийных бедствий в Кыргызстане" (ВБ).

Государственным агентством охраны окружающей среды и лесного хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики будет реализовываться проект "Интегрированное управление лесными экосистемами Кыргызской Республики" (ВБ) на общую сумму 913,8 млн. сомов. Целью данного проекта является укрепление потенциала государственных учреждений и общин с целью улучшения устойчивого управления лесными экосистемами посредством осуществления инвестиций в планирование управления, восстановление экосистем и инфраструктуру.

Государственным комитетом информационных технологий и связи Кыргызской Республики будет реализовываться проект "Digital CASA" (ВБ) на общую сумму 2159,4 млн. сомов.

Таблица 26

Внешнее финансирование (млн. сом.)

Таблица 27

Внешнее финансирование (в % к ВВП)

Таблица 28

Внешнее финансирование (% от общей суммы доходов)

Таблица 29

Механизмы предоставления внешнего финансирования (млн. сом.)

Таблица 30

Механизмы предоставления внешнего финансирования (% от общего значения)

Таблица 31

Детальный прогноз внешнего финансирования (млн. сом.)

7. Реформирование заработной платы бюджетных учреждений

7.1. Анализ фонда заработной платы бюджетных учреждений и определение приоритетов в реформе оплаты труда работников бюджетной сферы

В последние годы Правительством Кыргызской Республики проведен ряд реформ в сфере заработной платы работников бюджетных учреждений.

В 2011 году была реформирована система оплаты труда через отход от Единой тарифной сетки работников социальной сферы, в результате чего заработная плата увеличилась в два раза.

Постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об условиях оплаты труда государственных и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 28 июня 2013 года № 384 внедрена новая система оплаты труда государственных и муниципальных служащих, основанная на унификации подхода к оплате труда, размер которой зависит от реального вклада, результативности и квалификации работников.

Для решения вышеотмеченной задачи были разработаны Программа совершенствования системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, новые реестры государственных и муниципальных служащих, типовые квалификационные требования к должностям, типовые должностные инструкции, система оценки деятельности с использованием ключевых показателей эффективности и модель сетки оплаты труда.

В 2014 году обеспечено единообразие размера пенсий сотрудников правоохранительных органов, силовых структур, а также единообразие выплат денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. До 1 марта 2014 года состав, размеры и структура денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов не были единообразными. То есть, в отдельных силовых ведомствах базовая часть (должностной оклад) денежного довольствия была низкой, а надбавки и выплаты составляли наибольший удельный вес от среднемесячного денежного довольствия, в то время как в других ведомствах должностные оклады составляли наибольшую часть общего денежного довольствия.

В этой связи, в рамках реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов утвержден единый состав денежного довольствия и добавочных видов денежного довольствия для всех силовых структур.

Новые условия оплаты денежного содержания отдельных категорий военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов предусматривают изменение структуры и повышение денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в среднем по республике на 37%. При этом, увеличение среднего денежного довольствия в каждом ведомстве варьируется в зависимости от ранее установленных размеров денежного содержания и условий денежного состава.

В связи с вышеуказанным повышением должностных окладов пенсионеров, работавших в системе органов внутренних дел, чрезвычайных ситуаций, в органах и учреждениях уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы, пенсии увеличены в среднем в 2 раза.

С 2015 года заработная плата работников реального сектора, а также других категорий работников, не относящихся к категории государственных служащих, утверждена с учетом специфики деятельности данных секторов.

В соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Кыргызской Республики" от 9 июля 2015 года № 473 были увеличены размеры почасовой оплаты труда учителей начальных классов - на 50 процентов и воспитателей дошкольных организаций - на 80 процентов.

В 2016 году увеличена заработная плата сотрудников Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики.

В 2017 году постановлением Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений в постановление Правительства Кыргызской Республики "Об оценке деятельности и условиях оплаты труда государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 1 марта 2017 года № 131" от 7 августа 2017 года № 436 с 1 сентября 2017 года предусмотрено выравнивание коэффициентов кратности к должностным окладам, применяемых при определении размера должностных окладов государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Кыргызской Республики. В соответствии с изменениями, в первую очередь, повышены должностные оклады служащих низового звена. К примеру, должностной оклад специалиста министерства увеличится с 6750,0 сомов до 10462,0 сомов (на 55 процентов), рост оклада ведущего специалиста составит 43 процента, главного специалиста - 31 процент. Оклад руководящего состава имеет наименьший темп роста: заведующего сектором - 19 процентов, заведующего отделом в управлении - 10 процентов, начальника управления - 1 процент.

Следует отметить, что из-за существующей разницы в заработной плате в различных органах государственного управления одномоментно перевести все госорганы на новую систему оплаты труда не представляется возможным и потребуется поэтапное решение, с принятием соответствующих нормативных правовых актов, с учетом реальных возможностей республиканского бюджета.

С 1 сентября 2017 года произошло повышение заработной платы работникам лабораторий Министерства сельского хозяйства, пищевой промышленности и мелиорации Кыргызской Республики и Государственной инспекции по ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики, с одновременным введением специализации лаборантов и ветеринарных врачей.

В целях единого подхода к повышению заработной платы работников лабораторий, а также учитывая требования Евразийского экономического союза в области технического регулирования, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер к компетентности лабораторий, Министерством финансов Кыргызской Республики предложено установить единые оклады и единые условия оплаты труда для лабораторных работников Министерства сельского хозяйства, пищевой промышленности и мелиорации Кыргызской Республики и Государственной инспекции по ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики.

Согласно принятому нормативному правовому акту проработан вопрос о введении специализации должностей работников лабораторий: вместо существующих должностей - главного и ведущего специалистов введены должности энтомолога, агронома-биолога, токсиколога, ветеринарного врача, лаборанта, ветеринарного санитара и т.д.

Такой подход обусловлен тем, что в основном на указанные должности представлены специалисты, работающие в лабораторных условиях, проводящие специальные анализы с применением химических реактивов и феромонов при выполнении энтомологических, фитогельминтологических экспертиз, а также патологоанатомические, радиологические, биохимические, токсикологические, бактериологические, вирусологические, паразитологические, серологические и другие анализы.

Повышена заработная плата в среднем от 30 до 100 процентов работникам лабораторий.

Указанное решение направлено на повышение заработной платы работников лабораторий, разработку новых квалифицированных требований к должностям и исключение вышеуказанных работников из категории государственных служащих.

В целях снижения разрыва в оплате труда между центральным аппаратом и территориальными структурами с 1 января 2018 года повышена заработная плата служащим налоговой службы.

В соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "О введении моратория на увеличение штатной численности государственных органов" от 25 июля 2016 года № 414, до конца 2019 года установлен мораторий на увеличение предельной штатной численности действующих министерств, государственных комитетов, административных ведомств, организаций, находящихся в ведении Правительства Кыргызской Республики, аппаратов полномочных представителей Правительства Кыргызской Республики в областях, местных государственных администраций.

Следует отметить, что расходы, относящиеся к Фонду оплаты труда, являются крайне важным аспектом в контексте обеспечения общей устойчивости бюджетных расходов. На сегодняшний день, расходы на заработную плату составляют 30% от общего объема расходов государственного сектора. Помимо того, что они сами по себе являются значительной статьей расходов, расходы фонда заработной платы в государственном секторе также влекут за собой и долгосрочные бюджетные обязательства, регулирование которых вызывает особые сложности.

Отмечаем, что несмотря на мораторий на увеличение штатной численности государственных органов, государственные органы, имея постоянные вакансии, часто инициируют проекты постановлений Правительства Кыргызской Республики по увеличению предельной штатной численности.

Количество поступивших от государственных органов документов по увеличению штатной численности

Кроме того, зачастую государственные органы инициируют проекты постановлений без проведения тщательного функционального анализа:

- передачи функций со штатными единицами из одного госоргана в другой;

- передачи штатных единиц из подведомственных и территориальных подразделений в центральные аппараты или наоборот;

- создания подведомственных учреждений, институтов, государственных предприятий.

Принятие решений Правительства по вышеназванным основаниям приводит к значительной нагрузке на республиканский бюджет.

Принимаемые решения по увеличению постоянных расходов необходимо увязывать с увеличением стабильных источников доходов, таких как налоговые доходы или наличием регулярных источников доходов. Вопрос увеличения предельной штатной численности должен рассматриваться исходя из возможностей ресурсной части и поступления доходов республиканского бюджета.

В целях снижения бюджетных расходов на содержание государственного сектора Кыргызской Республики было принято постановление Правительства Кыргызской Республики "Об оптимизации штатной численности государственных органов исполнительной власти Кыргызской Республики" от 7 мая 2018 года № 227. В 29 государственных органах произведена оптимизация своих структур и штатной численности (оптимизировано 1,5 тыс. штатных единиц, с экономией фонда оплаты труда на сумму более 85,0 млн. сомов).

Однако некоторые государственные органы, которые в 2018 году произвели оптимизацию своих структур и штатной численности, в 2019 году инициируют проекты постановлений об увеличении штатной численности. Например, Министерством иностранных дел Кыргызской Республики в 2018 году было произведено сокращение 14 штатных единиц, в 2019 году вносится на рассмотрение министерств и ведомств проект постановления об увеличении штатной численности на 9 единиц, Государственным комитетом информационных технологий и связи Кыргызской Республики - 10 штатных единиц и т.д.

В соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "О мерах по реализации утвержденных программных бюджетов на период 2019-2021 годов пилотных министерств" от 16 апреля 2019 года № 173 реализуется пилотный проект, с предоставлением возможности пилотным министерствам самостоятельно определять структуру, штатную численность и оплату труда работников в пределах утвержденной штатной численности и фонда оплаты труда.

В дальнейшем, при положительном реализации данного пилотного проекта предполагается распространение права самостоятельно определять структуру, штатную численность и оплату труда работников в пределах утвержденной штатной численности и фонда оплаты труда в других государственных органах.

7.2. Среднесрочные задачи на 2020-2022 годы

Следует отметить, что в контексте последних мер повышения размера заработной платы в государственном секторе на период 2013-2019 годов управление расходами фонда оплаты труда в Кыргызской Республике продолжает оставаться крайне важным аспектом в части обеспечения общей устойчивости бюджетных расходов. В этой связи отмечаем основные задачи проведения анализа для поэтапного рассмотрения вопросов на 2020-2022 годы:

- повышение эффективности и контролируемости расходов на оплату труда;

- продолжение реформ по заработной плате государственных и муниципальных служащих;

- проведение инвентаризации нормативных правовых актов в сфере оплаты труда;

- автоматизация численности работников бюджетной сферы в разрезе функциональной и ведомственной классификации;

- согласованность мер политики в сфере оплаты труда с общими целевыми бюджетными показателями;

- предсказуемость динамики заработной платы в рамках устойчивости бюджетных расходов в государственном секторе;

- повышение заработной платы медицинским работникам системы здравоохранения и педагогическим работникам образования;

- продлению установления моратория на увеличение штатной численности государственных органов Кыргызской Республики до конца 2022 года.

___________________

Примечания:

(1) Без учета стоимости переработанного давальческого сырья, но с учетом покупной электроэнергии.

(2) Без учета стоимости переработанного давальческого сырья, но с учетом покупной электроэнергии.

(3) Средневзвешенная годовая доходность рассчитана по формуле:  

(4) Государственные казначейские облигации со сроком обращения свыше 1 года.

Список принятых сокращений:

Таблица 1. Структура ресурсов сектора государственного управления

млн. сомов

Примечание: (1) Включает внешние гранты на ГИ.

(2) По внутреннему и внешнему долгу.

(3) Включает внутреннее софинансирование ГИ.

(4) За исключением спецсредств.

Таблица 2. Ключевые макроэкономические показатели

Таблица 3. Сводные данные по доходам

Таблица 4. Финансирование дефицита бюджета

Таблица 5. Ресурсы и расходы государственного бюджета

млн. сомов

Таблица 6. Расходы сектора государственного управления Кыргызский Республики на 2019-2022 гг. по секторам

См. графическую копию таблицы 6.

Таблица 7. Контрольные цифры по министерствам, ведомствам на 2020-2022 годы